Байдену будет непросто вернуть веру в спецслужбы США – Foreign Affairs
Когда в январе Джо Байден будет приведен к присяге в качестве президента США, ему сложно будет позавидовать, поскольку ему в наследство достанутся две большие проблемы: тревожная обстановка в национальной безопасности и деморализованное разведывательное сообщество. Несомненно, администрация нового президента-демократа поспешит потушить очевидные пожары, будь то угроза роста напряженности между Ираном и Израилем или неизбежное истечение срока действия Договора о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ-3) с Россией.
Однако второй, медленно разгорающийся кризис во многих отношениях более опасен. Если Байден хочет за срок своего правления преуспеть на внешнеполитическом поприще, ему необходимо восстановить эффективность процесса национальной безопасности США, чтобы из-за насущных проблем он не упустил из виду разумную стратегию, основанную на надежных разведывательных данных. Прежде чем действовать, лица, принимающие решения, должны узнать как можно больше о намерениях и возможностях не только противников США, но и их партнеров, пишет Джейн Харман в статье, опубликованной 11 декабря в Foreign Affairs.
Всегда было непросто осуществлять тот или иной курс без надежных данных разведки, и сегодня функция разведки столь же незаменима, как и раньше. Стоит лишь немного ошибиться в ту или иную сторону, и появляется риск катастрофы. Несмотря на это, разведывательные агентства США погрязли в самом тяжелом кризисе доверия и ответственности, который страна видела после войны в Ираке.
Администрация Трампа политизировала разведывательную деятельность в больших и малых масштабах, подрывая целостность процесса принятия решений в области национальной безопасности и доверие общественности к ним. Сколько раз за последние четыре года американцы задавались вопросом, находится ли их страна в нескольких минутах от войны с Ираном, гадая чуть ли не на кофейной гуще в попытке понять, что хочет режим?
Исправить этот ущерб еще можно: для этого необходимы волевое решение и внимание, то есть «товары», от дефицита которых страдает любая администрация, не говоря уже о других структурах американской власти. Новой команде в Белом доме с самого начала потребуется четко определенная повестка дня — четкое представление о тех областях, в которых был нанесен наибольший ущерб, а также о тех сферах, в которых необходим отказ от всеобъемлющей секретности. Только тогда граждане США и весь остальной мир смогут вновь обрести доверие к разведывательному сообществу США.
Кадровая политика — это тоже политика
С самого начала тон будет задавать команда, которая возьмет на себя бразды правления. Хотя Трамп стал не первым главой Белого дома, который попытался укомплектовать разведывательное сообщество верными себе людьми, он в этом начинании действовал особенно напористо. Его администрация отказалась от профессиональных государственных служащих, став назначать кандидатов, которые не прошли бы процедуру подтверждения. Имеющуюся в конституции норму, согласно которой все назначенцы должны быть согласованы с Сенатом, команда Трампа обошла, назначая своих людей на должности исполняющих обязанности. К тому же она подвергла нападкам независимость наблюдательных и консультативных органов, в том числе пойдя на чистку Совета по оборонной политике, в результате которой авторы и другие были исключены из двухпартийного консультативного комитета министра обороны.
В результате в процесс сбора разведывательной информации вмешались партийные соображения. Содержание отчетов, которые могли вызвать гнев высших должностных лиц, смягчалось, искажалось или сокращалось, тем же, кто был готов вскрывать аморальные действия и коррупцию внутри США, стали грозить жесточайшим наказанием. Между тем непроверенные или недостаточно проверенные разведывательные данные шли в обход строгих методов традиционного процесса анализа от одного политического деятеля к другому. В качестве примера можно называть ложные утверждения о том, что Украина вмешалась в выборы 2016 года: эти слухи распространились по Белому дому и через него, даже когда профессиональные сотрудники разведки информировали Конгресс о реальности того, что Россия возглавила эту кампанию дезинформации.
Очевидно, что для исправления этой ситуации необходимо выдвинуть квалифицированных назначенцев, которые могут скорейшим образом пройти процесс подтверждениях их кандидатур. Так, бывшая сотрудница ЦРУ демократ Элисса Слоткин, которая ныне является членом палаты представителей от штата Мичиган, предложила администрации Байдена рассмотреть возможность «целенаправленного обратного призыва» государственных служащих, покинувших разведывательное сообщество за последние четыре года — кадров, глубоко приверженных традиционным нормам. Это было бы разумным шагом, но потребуются еще более глубокие изменения в том, как правительство США нанимает и увольняет своих разведчиков, чтобы полностью восстановить их независимость.
Работу в этой области Байден может начать одним росчерком пера. Можно только приветствовать то, что он пообещал никогда не увольнять генерального инспектора. Однако подобное обещание звучало бы гораздо лучше в виде исполнительного указа, в котором бы четко прописывалось его видение того, что «сторожевые псы» могут быть сняты со своих постов только по уважительным причинам, а также определены эти причины.
Байден также может поручить министерству юстиции отозвать спорное распоряжение, касающееся раскрытия представителями разведывательного сообщества компрометирующей информации на власть имущих. В рамках этого распоряжения, выданного в 2019 году управлением отдела юрисконсульта министерства, по сути, предоставляется директору национальной разведки лицензия на то, чтобы не дать доказательствам совершенных представителями власти преступлений стать достоянием общественности.
Однако по другим вопросам Байдену будет нужна помощь конгресса, который бы смог «связать руки» главе Белого дома. Наиболее четкой целью реформы является Федеральный закон о реформе вакансий, принятый в 1998 году и дающий исполнительной власти слишком широкие возможности для уклонения от надзора со стороны Конгресса. Закон позволяет президенту перетасовывать чиновников, находящихся в статусе «исполняющих обязанности», внутри исполнительной власти до тех пор, пока Белый дом не добьется своего.
Именно так получалось тогда, когда Трамп назначил своего ярого сторонника Ричарда Гренелла, который до этого был послом США в Германии, исполняющим обязанности директора национальной разведки в феврале 2020 года. Подобная чехарда назначений стала как неудачной попыткой обойти закон, так и ударом по эффективности спецслужб. Привлеченные на короткий срок и политически мотивированные лоялисты никогда не будут вызывать уважения со стороны своих подчиненных. Но законодатели могут ограничить такие игры — и защитить жизненно важную роль Сената в вопросе отбора кандидатов, — сделав три важных поправки к существующему закону.
Во-первых, Конгресс должен внести поправки в закон, чтобы президент не имел права назначать на место только что уволенного чиновника кого-то в статусе исполняющего обязанности. Когда Белый дом вытесняет опытного профессионала, подобное поведение не следует вознаграждать возможностью поставить на его место верного своей партии человека.
Во-вторых, как призывал ученый-юрист и бывший помощник генерального прокурора по связям с канцелярией юрисконсульта Джек Голдсмит, Конгрессу следует ограничить круг должностных лиц, которых президент может привлекать в случае возникновения вакансии. «Сторожевых псов» нужно заменять другими «сторожевыми псами», а не политическими назначенцами из какой-то отдаленной части исполнительной власти.
Наконец, Конгресс должен уточнить — и резко ограничить — продолжительность срока, в течение которого действующие должностные лица могут исполнять свои обязанности. Трехмесячный срок пребывания Гренелла на посту директора национальной разведки был катастрофой. С самого начала он ясно дал понять, что его работа заключается в том, чтобы провести чистки, а не говорить правду властям или обеспечивать качество производимой информации. И хотя всё закончилось, когда Сенат утвердил его замену, Джона Рэтклиффа, администрация, вероятно, могла сыграть в игры, чтобы Гренелл оставался на месте на неопределенный срок.
Когда дело касается политизации разведывательного сообщества, ничто не может заменить подлинную приверженность президента давним нормам. Выбор Байдена на ключевые роли в сфере национальной безопасности и разведки дает многообещающие сигналы о том, что он понимает всю выгоду от назначений тех людей, которые побоятся не соглашаться со своим начальством. Но, как и его предшественники, Байден столкнется с искушением верить в те разведывательные данные, в которые ему хочется, и приближать тех, чьи голоса ему слышать приятнее. Если Байден возьмет на себя обязательства прислушиваться ко всем профессионалам внутри разведывательного общества, тем самым избранный президент, подобно Одиссею, «привяжет себя к мачте».
Слишком много секретов
Изменение принципов укомплектования разведывательного сообщества приведет лишь к восстановлению доверия к ним со стороны общества. Граждане США имеют право быть уверенными в том, что люди, назначенные на ключевые руководящие должности, продолжат выполнять свои обязанности в соответствии с высочайшими профессиональными стандартами даже после того, как исчезнут за закрытыми дверями. Чтобы снова заслужить это доверие, придется смириться с гораздо большей степенью прозрачности, чем к тому привыкли спецслужбы.
Слишком часто за последние несколько лет системы секретности разведывательного сообщества использовались в качестве политического оружия. Белый дом Трампа манипулировал разветвленной системой предпубликационной проверки — предназначенной для предотвращения разглашения секретной информации сотрудниками службы национальной безопасности — в попытке скрыть нелестные идеи. В июне 2020 года администрация попыталась заблокировать публикацию мемуаров, написанных Джоном Болтоном, бывшим советником Трампа по национальной безопасности, хотя профессиональные чиновники пришли к выводу, что они не содержат секретной информации.
Другим критикам президента, включая Джона Бреннана, бывшего директора ЦРУ, и Джеймса Клэппера, бывшего директора национальной разведки, пригрозили лишением допуска к секретной информации. Секреты также предавались огласке для политических целей, когда это было необходимо для какой-то корыстной цели, как, например, когда Гренелл раскрыл секретные записи для продвижения теории заговора Трампа о том, что в конце 2016 года администрация Барака Обамы ненадлежащим образом провела расследование в отношении его советника по национальной безопасности Майкла Флинна.
Эти полномочия должны быть недоступны политиканам от партий. Байден может издать указ, требующий от органов национальной безопасности стандартизации, сужения и уточнения своих режимов засекречивания информации. Конгресс, со своей стороны, должен закрепить эти ограничения в законодательстве, чтобы предотвратить отказ от них. Законодатели иногда прибегали к проблеме сохранения слишком большого количества секретов; например, сам автор представил, а президент Барак Обама подписал Закон о сокращении чрезмерной классификации от 2010 года, который требовал от министерства внутренней безопасности разработать стратегию сокращения масштабов вымарываемой информации при раскрытии содержащих ее документов.
Но слишком часто Капитолийский холм был рад предоставить Белый дом самому себе. Конгрессу следует создать новые гарантии, чтобы решения о засекречивании и рассекречивании основывались исключительно на защите источников и методов. В 2019 году сенатор Марк Уорнер, демократ из Вирджинии, и сенатор Сьюзан Коллинз, республиканец от штата Мэн, предложили законопроект, который направлен именно на это, хотя его перспективы остаются неясными. Байдену следует принять его. Подобные двухпартийные реформы помогут восстановить уверенность в том, что секреты, которые хранит правительство, скрываются не зря.
Избранный президент должен также обратиться к чрезмерной секретности спецслужб в отношении фундаментального вопроса о том, что они знают об американских гражданах. Из-за того, что нет ясности в этих вопросах, граждане США не могут вести информированную общенациональную дискуссию о приоритетах разведки. Кроме того, в связи с этим подпитывается и их конспирологическое мышление. Например, благодаря поправкам к Закону о контроле деятельности служб внешней разведки общественности стало известно, сколько именно «целей» находится под наблюдением программ слежки за интернетом — 204 тыс. 968 на 2019 год, согласно отчету директора национальной разведки. Однако сколько именно телефонов американских граждан прослушивается, так и сталось тайной.
Точно так же, хотя сбор ряда деловых документов в соответствии с разделом 215 Патриотического акта должен был прекратиться, когда в этом году истек срок действия разрешающего законодательства, неясно, действительно ли это произошло или же подобная деятельность продолжилась со стороны исполнительной власти, которая в оправдание ссылается на то, что президенту не нужно разрешение Конгресса. Сложились все условия для двухпартийной сделки по обновлению и реформированию этих полномочий, и теперь появившейся возможностью следует воспользоваться. Но если Конгресс не примет меры, общественность должна знать, что исполнительная власть не продолжает то, в чем просчитался Конгресс.
На каждом из этих фронтов следующая администрация должна быть более прозрачной. Байдену следует дать указание своим сотрудникам разведки незамедлительно выполнять оставшиеся законные запросы Конгресса о предоставлении информации. Ему следует предпринять шаги для демистификации сбора разведывательной информации, который осуществляется вне рамок законодательных разрешений Конгресса, в соответствии с административным указом 12 333, плохо понятым приказом, регулирующим деятельность США по слежке за рубежом.
И он должен работать с Конгрессом над двухпартийными реформами Закона о контроле деятельности служб внешней разведки, особенно в свете недостатков, выявленных в отчете генерального инспектора в процессе получения ордеров на слежку. Эти попытки улучшить статут внезапно провалились в мае 2020 года, когда министерство юстиции заявило о своем неприятии скромных реформ. Одна из предложенных поправок заключалась в предоставлении большей роли защитнику гражданских свобод, который будет выступать в важных делах в Суде по делам о надзоре за иностранными разведками, — разумная идея, которая защитит конституционные права американцев.
Сам процесс тоже имеет значение
Реформа никогда не бывает чем-то привлекательным. Опасности реальной разведывательной деятельности, международная дипломатия с высокими ставками, решения о целенаправленных ударах с беспилотников и отправке авианосцев — всё это гораздо легче привлекает внимание президента. Когда он войдет в Овальный кабинет, Байден столкнется с тысячей других требований, часть из которых столь же сухи, как тяжелая работа по обеспечению прозрачности и подотчетности. Но разумная политика зависит от надежных разведывательных данных. Новая администрация не должна сразу переходить к задаче принятия трудных решений, отказываться от работы по сбору информации, которая ей необходима, чтобы быть уверенной в правильности своего выбора.
Для сбора этой информации потребуется профессиональное разведывательное сообщество, опирающееся на доверие общественности и само верящее в поддержку со стороны ответственного президента. На протяжении последних четырех лет подобные принципы были никому не нужны. Если Байден надеется на успех, он должен вернуть им почетное место.