Как брекзит может помочь Евросоюзу поймать второе дыхание
Как будто мало было Евросоюзу проблем, связанных с коронавирусом, как на повестку вернулась старая головная боль – переговоры по брекзиту. Хотя Великобритания покинула ЕС еще в феврале, за минувшие месяцы стороны так и не договорились, в каком формате они будут дальше взаимодействовать. Между тем дедлайн для заключения сделки, определяющей правила этого взаимодействия (в том числе в сфере торговли), наступает уже в декабре.
Великобритания игнорирует любые призывы отсрочить дату окончания переговоров, постоянно грозя вообще прервать дискуссии. Какой толк в разговорах, сетуют в Лондоне, если ЕС тянет кота за хвост и идет на уступки лишь в последний момент. В итоге по-настоящему интенсивные переговоры, судя по всему, начнутся только в ближайшие недели. Ведь, хотя формально дедлайн наступает в декабре, достигнуть соглашения нужно до середины ноября, чтобы оставить время для подготовки юристами текста соглашения и его ратификации в парламентах ЕС и Британии.
Стратегия трех нулей
Подход Евросоюза к переговорам в торговой сфере завязан на стратегии «трех нулей»: никаких пошлин, никаких квот, никакого демпинга. Фактически Брюссель согласен сохранить свободный режим оборота товаров с Британией, чтобы избежать издержек на границе и необходимости создания новой инфраструктуры. Изменения же затронут другие сферы – торговлю услугами, миграцию и т. д. Взамен от Лондона требуют гарантий, что тот не станет отказываться от европейских стандартов.
В Британии такой подход нареканий не вызывает – там тоже хотят торговать с континентальной Европой товарами без всяких препятствий. Согласен Лондон и с требованием не демпинговать. Да и сложно представить, что, как только страна выйдет из-под юрисдикции Европейского суда, британцы введут госпланы, сгонят детей на фабрики и примутся сливать ядерные отходы в Английский залив.
Разногласия начинаются, когда речь заходит о практическом применении пункта о стандартах. Британцы предлагают ограничиться общей договоренностью, запрещающей сторонам устанавливать нормы ниже определенного уровня, а следить за этим следует поручить независимому арбитражу. Лондон при этом ссылается на сделку Евросоюза с Канадой: пошлины и квоты там тоже обнулили, но требовать синхронизации законодательства не стали.
Однако в Брюсселе этот аргумент считают неуместным. Конечно, к Канаде особых требований не предъявляли, но это потому, что угроза демпинга со стороны этого далекого государства ниже, чем со стороны Британии, находящейся у европейцев под боком. Кроме того, Канада не освобождена от пошлин и квот во всех сферах – например, в сельском хозяйстве. И это сейчас британцы заверяют, что им можно верить на слово, но кто знает, как поведут себя власти в Лондоне через пять, десять, пятнадцать лет?
Словом, раз уж Лондон хочет торговать с европейцами на одной площадке, то должен поступиться суверенитетом и играть по общим правилам: признать Европейский суд верховным арбитром и дублировать в свое законодательство регламенты ЕС. Причем это касается не только непосредственно торговой сферы, но также правил господдержки бизнеса и обмена данными.
Другое серьезное противоречие касается самого формата сделки. Британцы хотят договориться с ЕС о нескольких отдельных соглашениях – по торговле, по рыболовству, по обмену данными и т. д. За счет этого Лондон рассчитывает обеспечить себе пространство для маневра. Брюссель, наоборот, стремится оставить в соглашении как можно меньше «серых зон». И настаивает, чтобы соглашения с британцами были, во-первых, долговременными (за последние четыре года европейцы смертельно устали от препирательств с Лондоном), а во-вторых, укомплектованы в общий пакет, регулируемый единым механизмом (чтобы тщательнее мониторить выполнение сторонами условий).
Наконец, отдельной проблемой стал вопрос рыболовства. В ряде стран Евросоюза, в частности, во Франции, хотят сохранить нынешний свободный доступ к водам Британии. Лондон же хочет сохранить рычаг давления на ЕС и настаивает, что вопрос доступа в британские территориальные воды должен обсуждаться ежегодно. Впрочем, несмотря на шум в прессе, в реальности рыболовство – наименее острая тема в дискуссиях, и Брюссель уже согласился смягчить свою позицию.
Европейский надзиратель
Требования ЕС на переговорах с британцами вписываются в более общую задачу блока – удержать монополию на установку правил игры в регионе. За приведение формата отношений с соседями к единообразию в союзе взялись еще в 1980-х. Тогда же Еврокомиссия, возглавляемая Жаком Делором, представила проект Европейской экономической зоны (ЕЭЗ), предусматривавшей свободу перемещения капитала, товаров, услуг и рабочей силы и регулируемой Европейским судом в Люксембурге. Под рамки ЕЭЗ планировалось подвести конкурирующий блок – Европейскую ассоциацию свободной торговли (EFTA), с которой в 1972 году ЕС заключил торговое соглашение.
Слияние и поглощение прошло успешно, так что к началу 2000-х большинство европейских стран присоседилось к Евросоюзу (Британия, Швеция, Австрия, позже еще и Центральная Европа). Другие, как Норвегия, Лихтенштейн и Исландия, приняли «пакет Делора» с небольшими поправками (например, Норвегия получила автономию в сфере рыболовства). Среди членов EFTA строптивость проявила только Швейцария, отвергнувшая членство в ЕЭЗ на референдуме в 1992 году. Вместо этого Берн договаривался о доступе к рынку ЕС (без полного доступа к сфере услуг) на основании более 100 отдельных соглашений, выторговав автономию от прямой юрисдикции Европейского суда в большинстве сфер.
Нельзя сказать, что Брюссель такая ситуация устроила, но тогда на швейцарцев махнули рукой: общую картину упорядоченности они все равно не портили. Правда, когда к стоящей особняком Швейцарии примкнула еще и Британия, для евробюрократов это уже стало чересчур. В результате прошлым летом Брюссель запретил компаниям торговать ценными бумагами на швейцарских биржах и может принять дополнительные ограничения против Швейцарии. Цель прессинга – заставить Берн подписать новое, более масштабное соглашение с ЕС, предполагающее углубление интеграции и механизм разрешения споров с ролью для Европейского суда. Черновик договора был согласован в 2018 году, однако реализация соглашения буксует из-за сложных процедур ратификации и просьб Швейцарии гарантировать ее суверенитет в ряде областей, например, в вопросах защиты рынка труда от дешевой рабочей силы.
Давление на швейцарцев – сигнал Лондону, что в ЕС настроены серьезно и на особые условия рассчитывать нечего. Пускай премьер Борис Джонсон насмехается над евробюрократами, а его советники читают лекции о том, как плохо жить в Евросоюзе и как хорошо в суверенных, национальных демократиях. Посмотрим, что скажет британский бизнес, наблюдающий за тем, как все стремительнее истекает время, отведенное на переговоры Брюсселя и Лондона, и как ЕС все туже затягивает удавку на шее швейцарских компаний.
Издержки дисциплины
Впрочем, злоупотреблять давлением на соседей ЕС тоже не стоит. Да, сплоченный Евросоюз выступает в другой весовой категории, нежели середняки – Британия и Швейцария. Ни Лондону, ни Берну, разумеется, не хочется терять доступ к общеевропейскому рынку, тем более ценой падения своей привлекательности в глазах инвесторов из третьих стран.
Но от конфронтации может пострадать и сам ЕС. Швейцария и Британия занимают третье и четвертое места в списке его крупнейших рынков экспорта, причем с обеими у Евросоюза положительное сальдо в торговле товарами. Цюрих и особенно Лондон также остаются важными финансовыми площадками для европейских компаний, особенно на фоне экономического кризиса. А в отличие от нейтральной Швейцарии, Британия – это еще и важный военный союзник континентальной Европы, с которым она привыкла выступать единым фронтом в ООН и НАТО. Вдобавок актуальным остается и вопрос репутационного ущерба для ЕС. Что это за мягкая суперсила, ломающая об колено две старейшие европейские демократии?
Угроза, которую представляет для Евросоюза независимость соседей, вряд ли оправдывает такие риски. Так, отсутствие всеобъемлющего соглашения с ЕС не мешает Швейцарии принимать у себя около 1,5 млн граждан союза (примерно пятая часть населения) или быть частью Шенгенской зоны. Прислушавшись к рекомендациям Брюсселя, за последние пару лет Берн согласился ужесточить регламенты, касающиеся владения оружием, реформировал правила сбора налога на прибыль и повысил финансовую прозрачность.
Британия, хотя и часто ссорится с Брюсселем, тем не менее явно не тянет на роль злостного нарушителя европейских стандартов. С 2003-го по 2016 год число формальных претензий Еврокомиссии к Лондону из-за нарушения им общеевропейских правил снизилось почти в пять раз, а до Европейского суда такие тяжбы доходили 63 раза (средний показатель по ЕС – 102). Причем четверть судов Лондон выигрывал (рекордно высокая доля в союзе). Вдобавок сложно представить, как в Сингапур-на-Темзе сумеет превратиться страна, чьи гостраты равны 40% от ее ВВП и чьи партии соревнуются в том, кто сможет улучшить положение рабочих. Да и Лондон, если отбросить все стереотипы, привлекает бизнес не анархичными порядками, а судебной системой, высоким уровнем защиты инвесторов, инфраструктурой и доступом к квалифицированной рабочей силе.
Европейский плюрализм
В итоге Евросоюзу куда разумнее проявить снисхождение к боевитой независимости соседей. Брюсселю придется смириться с тем, что Лондон пойдет на жертвы, лишь бы вернуть суверенитет по крайней мере в области правил господдержки компаний и финансовой сфере. Что касается пункта о господдержке, стороны могли бы выработать общие критерии допустимых госсубсидий, но мониторить их соблюдение на британской территории должны будут британские же структуры. В случае нарушений таких критериев со стороны Британии или одного из государств ЕС для защиты своих прав компании могли бы обратиться в местные суды (британские суды или Европейский суд).
Так или иначе даже несовершенная сделка с Великобританией выгоднее для ЕС, чем отсутствие сделки. Во-первых, соглашение позволит избежать политического разлада между островом и континентом, при котором цивилизованная конкуренция между ними грозит обернуться неприкрытой враждой и экономическими потерями для обеих сторон. Во-вторых, поверхностный договор может стать фундаментом для заключения новых, углубленных договоренностей в будущем.
Расширение автономии соседей не лишит Евросоюз доминирования в регионе и не подорвет стандарты качества европейской модели, разве что придаст этой модели больше вариаций. А если Брюссель хочет сохранить свои лидирующие позиции в Европе, то главное – не силой цеплять ошейник на соседей, а создавать максимально комфортные правила для потребителей, властей и бизнеса.
Здоровая конкуренция с Британией может стать стимулом, который укрепит связи внутри франко-германского тандема и усилит мотивацию для преобразований, которые союз откладывал в долгий ящик. Более того, самой Британии станет проще в дальнейшем синхронизировать свои правила с ЕС, если такие решения она будет принимать ради собственной выгоды, а не из-под палки Брюсселя.
Закалка для бюрократов
Европейский союз вырос из краха европейских империй, разоренных тотальными войнами и готовых переступить через национальную гордость, лишь бы вылезти из разрухи. Хлебнув горя в первой половине ХХ века от деятельности харизматичных лидеров, управлять европейским проектом от греха подальше доверили неярким, но компетентным юристам и бюрократам. Ружья заменили на карандаши, а вместо битв стали вести споры в душных брюссельских кабинетах. Сведение исторических счетов, национализм, радикальные идеологии и тому подобное объявили пережитком прошлого, сосредоточившись на обеспечении Европе стабильности и процветания.
Результат таких стараний впечатляет: Евросоюз превратился в один из наиболее успешных политических проектов последних столетий. Впрочем, со временем успех привел к беспечности, накоплению запутанных правил и потере политического тонуса ЕС. Поэтому разобраться в формулах наполнения общего бюджета союза порой сложнее, чем в линейной алгебре. Об интеграции в сфере услуг идет много разговоров, но мало что осуществляется на практике. А в области создания цифровой инфраструктуры и инноваций ЕС отстает от Азии. Наконец, по этой же причине по уровню производительности труда Евросоюз заметно отстает от США.
Брекзит и рост глобальной конкуренции на фоне усиления Китая принято считать угрозой европейскому проекту, чуть ли не приговором. Однако в реальности эти факторы, наоборот, способны подстегнуть ЕС к новому витку реформ и инноваций. Ведь, если раньше назревшие преобразования казались желательной роскошью, теперь они все очевиднее становятся необходимостью. И пускай, как показал брекзит, Евросоюз теряет способность влиять на внешний мир, его потенциал для усиления за счет внутренних резервов остается внушительным.