Какой была бы Россия, прими Ельцин другую Конституцию: мнение Сергея Шахрая

12 декабря 2023, 06:30

30 лет назад, 12 декабря 1993 года, состоялось всенародное голосование, на котором была принята Конституция РФ. Одним из главных авторов документа был Сергей Шахрай — в начале 90-х он слыл «правой рукой» Бориса Ельцина по всем юридическим вопросам, занимал посты советника президента и вице-премьера. В день юбилея Сергей Шахрай поделился с NEWS.ru своим мнением о том, какой стала бы Россия, победи 30 лет назад другой проект Основного закона, который продвигали противники Ельцина. И стоит ли закреплять в документе государственную идеологию.

Вредны или полезны споры о национальной идее

— В нашем обществе в последнее время зазвучали призывы закрепить в Конституции одну-единственную идеологию, сделав ее юридически обязательной для всех граждан. Инициаторы дискуссии, вероятно, забыли, что за десятилетия советской власти мы уже жили под прессом одной-единственной идеологий. Потому в нынешней Конституции и появилась статья 13 — об идеологическом многообразии. В ней говорится, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной для всех. В 1993 году, когда Основной закон принимался, все согласились, что государственная идеология запрещена.

Вообще идеология, так же как любовь и вера, — это не предмет конституционного регулирования. Это понятно любому студенту-юристу. Нельзя заставить любить и верить из-под палки. Эффект всегда будет обратным навязываемому. Невозможно насадить насильно национальную идею. При этом национальная идея действительно нужна, но ее должны защищать и продвигать совместными усилиями и убеждением все ветви власти, а главное — само гражданское общество.

Конституция, как и герб, гимн, флаг, — это символ нашей Родины. В сжатом, концентрированном виде этот документ отражает особенности культурно-исторического развития, идеи и ценности общества.

Как советская Конституция вошла в противоречие с временем

— Стоит напомнить: до 1993 года в России действовала Конституция, принятая еще в 1978 году, во времена правления Леонида Брежнева. Тот документ соответствовал советской идеологии, он закреплял систему, построенную на верховенстве единственной партии — Коммунистической партии Советского Союза. Она управляла в государстве всем.

Громоздкая система управления экономикой в СССР стала неэффективной. А в это время другие развитые страны вступили в эпоху научно-технической революции, в частности в мире началась компьютерная революция. Когда экономический кризис стал очевиден, руководство во главе с Михаилом Горбачевым начало перестройку. Затем экономические реформы потребовали политических изменений. Экономический кризис привел к конституционной реформе.

Первый съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся в мае — июне 1990 года, поставил задачу подготовить новую Конституцию и образовал Конституционную комиссию, возглавил которую сам председатель Верховного Совета РСФСР Борис Ельцин.

Конституционная комиссия раз за разом создавала варианты проекта. Но все они в каком-то смысле были «мертворожденными», поскольку не содержали решений — например, по балансу ветвей власти. Настоящим бермудским треугольником стала проблема, как разграничить компетенции президента, парламента и правительства.

Всевластие Советов — против разделения властей

— Очень быстро Конституционная комиссия превратилась в площадку ожесточенной борьбы между чисто парламентской (а точнее советской) и чисто президентской моделями правления. Эти вроде бы теоретические дебаты на самом деле отражали нарастающий конфликт — депутаты, большинство которых были членами КПСС, стремились сохранить всевластие Советов, а их оппоненты стремились к новой политической модели, основанной на разделении властей.

На этом фоне началось массовое внесение поправок к действующей Конституции, которое все больше напоминало латание дыр. С ноября 1991-го по декабрь 1992 года в текст Конституции РФ было внесено более 400 поправок, нередко противоречащих друг другу. В результате любая из политических сторон могла, опираясь на действующие нормы, одинаково убедительно обосновать прямо противоположные позиции.

Но Конституция осталась советской по своей сути.

Почему конституционный кризис грозил гражданской войной

— Несовершенство Конституции провоцировало политические кризисы. Поскольку Основной закон не содержал в себе способов их преодоления, это подталкивало к силовым методам разрешения противоречий, грозило гражданской войной.

С одной стороны, всенародно избранный президент обладал широкими правами — после июня 1991 года этот пост занимал Борис Ельцин. Ему было подотчетно правительство. С другой стороны, в решающих случаях в ходе экономических реформ Ельцин оказывался под контролем — съезда народных депутатов и Верховного Совета. По сути, различные силы боролись за контроль над правительством, над государственным бюджетом и экономическим курсом страны.

Кто из всенародно избранных был главнее

— Депутаты понимали принцип разделения властей как «всевластие съезда Советов». Но всенародно избранный президент обладал не меньшей легитимностью, чем съезд (и даже большей, так как был избран позже в совершенно новых условиях, сложившихся в стране). В марте 1993 года съезд попытался устроить импичмент — отстранить Ельцина от должности, но попытка не удалась. После этого обе стороны согласились в порядке компромисса провести референдум, чтобы определить, кому доверяет большинство россиян.

Референдум прошел 25 апреля и запомнился всем по формуле «да — да — нет — да». О доверии президенту заявили 58,7% от числа граждан, принявших участие в референдуме. Съезд проиграл, однако, как потом выяснилось, не успокоился и продолжал мешать президенту проводить реформы, противостояние продолжилось.

29 апреля на совещании в Кремле с участием глав регионов был представлен так называемый президентский проект Конституции, который по поручению Ельцина подготовили Сергей Сергеевич Алексеев и автор этих строк. Вариант содержал отказ от прежней «вертикали Советов» и в целом выдерживал принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, устанавливая баланс полномочий в рамках республики президентско-парламентского типа.

В ответ в тот же день Верховный Совет постановил завершить работу над своим проектом Конституции, сохранявшим принцип «всевластия Советов». В июле обе стороны отправили на рассмотрение субъектов РФ сразу два проекта Конституции.

Силовой конфликт сентября — октября 1993 года стал кульминацией кризиса власти. После кровавых событий 3–4 октября в стране не было высшего представительного органа власти. Поэтому было решено обратиться к механизму высшей власти — к прямому волеизъявлению народа.

Президент своим указом назначил на 12 декабря 1993 года всенародное голосование по проекту Конституции. Этот день и считается днем рождения нового Основного закона. В тот же день прошли выборы в Федеральное собрание — Госдуму и Совет Федерации. Официальные результаты ЦИК объявила 20 декабря 1993 года. За Конституцию проголосовали 32 937 630 избирателей, или 58,4% от числа граждан, принявших участие. Конституция была принята.

Как рождалась новая модель власти

— В первом разделе, названном «Основы конституционного строя», изложены главные «заповеди», которые мы защитили нормой о том, что изменить их можно только путем нового референдума или созыва специального Конституционного собрания.

Никто уже не выступал против разделения власти. На собственном опыте все убедились, что такое разделение необходимо. Все, даже коммунисты, нахлебавшись всевластия КПСС, выступали за многопартийность. Ни коммунисты, ни демократы не спорили против таких позиций, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Абсолютно все были согласны, что Россия — это федеративное правовое государство. Было полное согласие и по поводу многообразия — политического, идеологического, форм собственности.

Почему Конституция не нуждается в мелочных поправках

— Когда я теперь слышу об очередной срочной необходимости поправить Конституцию, вспоминаю перл незабвенного Виктора Степановича Черномырдина: «У кого руки чешутся — чешите в другом месте». Наша Конституция — это живой организм, образ желаемого будущего. Не надо в базовый текст тащить разные детали и мелочи.

Если мы не соблюдаем ежедневно библейские заповеди, это не означает, что Библию надо постоянно переписывать. Это означает, что нам надо над собой работать.

Как политическая конкуренция возникает «по неосторожности»

— Конституционные поправки 2020 года вместо стабилизации системы могут выпустить (не дай бог!) на волю джина несистемной политической конкуренции. Вместо укрепления единства власти, олицетворением которой является сильный глава государства, конституционная реформа может со временем привести к ее разрыхлению. Особенно разрыхление единства власти опасно в многонациональном федеративном государстве: если власть Москвы ослабеет, провинции начнут «окукливаться», чтобы пережить смутные времена. В результате может расцвести сепаратизм.

Строго говоря, практически все поправки в Конституцию 2020 года можно было оформить федеральными конституционными законами! И выглядело бы это «красивее» и точнее с юридической точки зрения.

Когда авторитет и власть оказываются в разных корзинах

— Правоведы изучают, насколько совпадают друг с другом Конституция формальная, то есть текст, и реальная, то есть жизнь. Если разрыв между фактом и текстом становится очень большим, значит, наступил конституционный кризис и необходимо принимать новый Основной закон.

Как показывают опыт и история, в России всегда предписанные, установленные Конституцией или законом институты и механизмы довольно быстро начинают расходиться с фактическими, не совпадать с ними. Возникают параллельные власти структуры. В этом, наверное, особенность нашего общества и национального характера. Сегодня рядом с Государственной думой работает Общественная палата. Рядом с Советом Федерации функционирует Государственный совет. Хорошо известно «двоецентрии» в исполнительной власти — между правительством и администрацией президента. И постоянно оказывается, что власть (полномочия) и авторитет (уважаемые, авторитетные, публичные люди) у нас находятся «в разных корзинах», в разных структурах.

В том числе и по этой причине мы сделали Основной закон «рамочным» — а не пошаговой инструкцией «для газовой горелки» — и заложили механизмы согласования фактического режима с «юридической» Конституцией. Это прежде всего федеральные конституционные законы и решения Конституционного суда.

Мы принимали Конституцию как план будущего («образ желаемого будущего»), как проект новой России. А потому главный вопрос — принял ли этот образ и этот план общественный организм. Это как в медицине. Если не принял, то может быть отторжение, аллергия, вплоть до гибели.

Повторюсь, из хаоса и разрухи начала 1990-х годов была собрана новая модель государства, новые институты, которые были «погружены» в социальную реальность, совмещены с обществом.

Все 30 лет работы нынешней Конституции ее критикуют, призывают вносить поправки или даже принимать новую. Я не против, если такая критика и такие призывы продолжатся еще 30 лет. С тем же результатом!