Отсечение от должности

Как работает муниципальный фильтр на губернаторских выборах В этом году исполняется пять лет с возвращения прямых губернаторских выборов в России. "Власть" начинает серию публикаций о кампаниях по выборам глав регионов. Одним из их главных атрибутов стал муниципальный фильтр: по закону кандидаты должны собрать 5-10% подписей депутатов региона. Это позволило отсеять многих сильных конкурентов--действующих глав регионов. "Власть" разбиралась, как работал фильтр и почему его стали применять все реже. Андрей Перцев Одним из первых шагов мэра Екатеринбурга Евгения Ройзмана как кандидата в свердловские губернаторы стало обращение к Владимиру Путину по поводу отмены муниципального фильтра для действующих депутатов и муниципальных глав. "Фильтр создан для того, чтобы быть непреодоленным",-- заявил мэр. До этого схожее письмо президенту направили лидеры трех думских фракций: КПРФ, ЛДПР и "Справедливой России". Они сочли, что под фильтр не должны попадать их выдвиженцы: "Для парламентских политических партий выдвижение кандидата на должность высшего должностного лица любого субъекта РФ стало куда более сложной процедурой, чем выдвижение кандидата на должность президента РФ". С идеей возвращения губернаторских выборов выступил в 2011 году президент Дмитрий Медведев: инициатива шла в общем ряду либерализации политического законодательства после многотысячных протестных митингов в связи с обвинениями в фальсификации итогов выборов в Госдуму. Первоначально ни о каких особых условиях регистрации кандидатов в главы регионов речь не шла. Однако после президентских выборов и некоторого спада протестной активности власть задумалась об ограничениях. Пост куратора внутренней политики в администрации вместо Владислава Суркова к тому времени занял Вячеслав Володин, который действовал более жестко и прямо: авторство идеи фильтра приписывается ему и занимавшему тогда пост заместителя главы управления внутренней политики президента Дмитрию Бадовскому. Формальными авторами идеи муниципального фильтра стали мэры городов. Глава Северодвинска (Архангельская область) Михаил Гмырин 5 апреля на совещании с Дмитрием Медведевым заявил, что "рекомендации на уровне депутатов муниципального совета, глав муниципальных образований, наверное, каким-то образом должны учитываться". Самарский мэр Дмитрий Азаров выступил более конкретно. "Ни для кого не секрет, что зачастую в регионах в губернаторские кресла рвались и проходимцы, и бандиты, и экстремисты. Сегодня, на мой взгляд, возможности манипуляции общественным мнением еще больше возросли. Армия политтехнологов буквально работает по всей территории страны, и им все равно, какой кандидат. Популистские обещания, запугивания -- любой инструментарий используется политтехнологами в этой работе. И конечно, мы с коллегами задумались о том, каким образом можно защититься сегодня от этого",-- рассуждал он. Сославшись на опыт "некоторых стран", Азаров предложил ввести в качестве условия регистрации сбор подписей "5-10% депутатов". Другие муниципалы заверяли президента, что фильтр увеличит престиж работы местного депутата, с которым будут считаться. Присутствовавшие губернаторы заявили, что совсем не против таких условий выдвижения. Дмитрий Медведев тут же добавил свое предложение: свою подпись местный депутат может поставить только в поддержку одного кандидата. В таком отфильтрованном виде губернаторские выборы и были возвращены. В итоговом варианте закона предусматривался сбор 5-10% подписей муниципальных депутатов (количество определяли региональные заксобрания), кроме того, в числе прочих поставить автограф за кандидата должны представители 75% районных дум и собраний городских округов. Фильтр -- вопрос политический "Я сразу предупредил кандидата, что прохождение муниципального фильтра -- вопрос не технологический, а политический. Технологи работают с повышением рейтинга, популярности. Но фильтр реально пройти только с одобрения администрации региона или администрации президента",-- рассказал "Власти" политтехнолог, работавший в 2013 году на выборах главы одного из регионов. Его заказчик не был "варягом и проходимцем" -- наоборот, чужаком скорее мог считаться кандидат от власти, однако фильтр местный политик не прошел. До этого в 2012 году губернаторские выборы обкатали всего в пяти регионах (в большинстве субъектов, где истекал срок полномочий губернатора, они либо успели переназначиться, либо были назначены новые люди), но в двух из них фильтр успешно миновали несогласованные с центром и местными администрациями кандидаты. "Регионы отобрали сознательно: либо небольшие и поэтому легко контролируемые, как Новгородская область, либо полностью управляемые, как Белгородская. Кроме Белгорода, регионы были депрессивными -- в них даже гипотетическая победа кандидата от оппозиции была не так страшна",-- говорит источник "Власти" из окружения Вячеслава Володина. В пяти регионах действительно реализовались разные модели выборной кампании. У главы Белгородской области Евгения Савченко не было серьезных конкурентов: коммунисты кандидата не выдвинули вообще, губернатору подобрали соперников, которых можно назвать спарринг-партнерами. От ЛДПР баллотировалась Ирина Горькова из Подмосковья, от "Патриотов России" и "Правого дела" -- местные, но не рейтинговые политики. Муниципалы, желающие поставить за них подписи, тем не менее нашлись. В Амурской области были зарегистрированы выдвиженцы всех парламентских партий. Отказ получили представители "Правого дела" и РПР-ПАРНАС, причем последний подписей вообще не собирал. И в Белгородской, и в Амурской областях кандидатам от оппозиции помогала администрация региона. "Это типовой сценарий для всех кампаний. Есть в них реальный конкурент или нет -- губернатору нужны "техники". Муниципалов собирают на одно большое мероприятие -- либо общеобластное, либо районное -- и там собирают скопом подписи. Они могут проставляться даже на чистых листах, чтобы потом решить, кому из "техников" они нужнее",-- объясняет политтехнолог, который работал на губернаторских выборах как на власть, так и на оппозицию. В Новгородской области от выборов были отсечены выдвиженцы КПРФ и "Справедливой России". "Губернатор Сергей Митин мог сделать красивую кампанию, угрозы для него не было: все равно победа была обеспечена в первом туре. Но для такой кампании нужны были финансы, а он тратиться не хотел",-- утверждает источник, близкий к администрации региона. Технология была такой: большинство автографов муниципальных депутатов власть собрала заранее, а коммунистка Ольга Ефимова и справоросс Алексей Афанасьев поэтому не смогли набрать их нужного количества. Отфильтрованные неожиданности Губернаторская кампания начала развиваться по непредсказуемому сценарию в Рязанской области. Против действующего губернатора-варяга Олега Ковалева выдвинулся известный местный политик -- заместитель главы Россотрудничества, бывший депутат Госдумы Игорь Морозов. Баллотировался он от "Патриотов России" -- партия входила в "Общероссийский народный фронт" (ОНФ), поэтому Морозов утверждал, что "Фронт" его тоже поддерживает. ОНФ пришлось уточнять, что он выступает за Ковалева. Для действующего главы федеральный чиновник был опасным противником: он уже участвовал в выборах рязанского губернатора в 2004 году и даже выиграл первый тур, но проиграл второй генералу Георгию Шпаку. "Морозов -- коренной рязанец, он с начала 2000-х годов был хорошо известен по всей области. Сперва как помощник полпреда президента в ЦФО Георгия Полтавченко, потом -- как сенатор, затем -- как депутат Госдумы. В 2012 году многие звезды сошлись. Подписи за него ставили не только районные и местные депутаты, которые знали его лично. Он смог также объединить вокруг себя голоса противников Олега Ковалева. Трудно сегментировать сейчас тот кластер и понять, какие подписи ставились за Морозова, а какие -- против Ковалева. Но факт неоспорим: муниципальный фильтр Игорем Морозовым был пройден уверенно и с запасом",-- рассказывает "Власти" экс-зампред гордумы Рязани Владимир Холопов. Морозову взялись помогать и местные влиятельные политики. Например, муниципалов убеждал вице-спикер облдумы, бывший региональный министр сельского хозяйства единоросс Сергей Сальников. Он к тому же был близок к воронежскому губернатору, бывшему главе Минсельхоза Алексею Гордееву, а предприятия, которыми он управлял в Рязанской области, входили в орбиту влияния Гордеева. Игоря Морозова поддерживали не только аграрии. Министром территориальных образований области тогда работал бывший помощник Морозова Владимир Кравчук. "Его взял на работу вице-губернатор Андрей Шевелев, который потом стал тверским губернатором -- он пересекался с Кравчуком еще на службе в десантных войсках. Но тогда речи о выборах главы области не шло, поэтому Морозов просто не мог считаться соперником. После выдвижения Морозова встал вопрос, на чьей стороне Кравчук -- Ковалева или Морозова. Он выбрал старого друга, обеспечил Морозову прохождение фильтра и сразу ушел в отпуск, не стал заниматься выборами, а после победы Ковалева уволился с поста министра",-- рассказывает источник "Власти", близкий к администрации региона. Реальная конкуренция в Рязанской области, судя по всему, в планы региональной администрации и Кремля не входила. Морозову сделали предложение, от которого он не смог отказаться: в обмен на снятие кандидатуры он стал сенатором от региона. Один из экс-депутатов заксобрания утверждает, что Игорь Морозов с самого начала рассматривал сценарий торга: "Группа поддержки в элитах, естественно, на такое поведение не рассчитывала, многие выступившие за Морозова потом пострадали". Шансы на избрание Морозова парламентарий считал очень высокими. В Брянской области все пошло по другому сценарию. На выборы против губернатора Николая Денина действительно вышел варяг-бизнесмен из Ленинградской области, депутат Госдумы от КПРФ Вадим Потомский. Еще одним реальным конкурентом был глава местного отделения "Справедливой России", но такой же варяг-бизнесмен из Москвы Вячеслав Рудников. Подписи за справоросса избирком не принял: якобы депутаты, поставившие их, ранее поддержали других кандидатов. "Это самая распространенная технология отказа по фильтру -- так называемые задвоенные подписи. Депутат поддержал реального конкурента губернатора, его вызывают и говорят: а сейчас поддержишь главу региона или "техника", только задним числом. Большинство муниципалов -- бюджетники, отказать они не могут. Рудников стал пионером по применению этой технологии",-- говорит политтехнолог Сергей Малахов, работавший на тех выборах на Вадима Потомского. Последнего, по его словам, снять таким образом было сложнее: он использовал ресурс депутатов, избравшихся от КПРФ, и нашел общий язык с местными силовиками. Малахов говорит, что поддерживали Потомского и единороссы. "Работа шла не с отдельными депутатами, а с пулами муниципалов, которых проводили в местные собрания бизнесмены или главы, недовольные Дениным. Договорился с таким человеком -- получил пакет его депутатов. В этих переговорах важно убедить, что кандидат действительно может победить, что он "согласован"",-- говорит Малахов. При этом он уточняет, что администрация Николая Денина не препятствовала в сборе подписей Потомскому, видимо, не считая его сильным конкурентом. Потомский выборы Денину в итоге проиграл. "Но в принципе по муниципальному фильтру можно отказать любому кандидату по разным причинам. Этот вопрос находится целиком в ведении власти -- неважен даже размер фильтра, 5% или 10%",-- заключает Малахов. Задвоенная проблема В 2013 году успехи Игоря Морозова и Вадима Потомского в преодолении фильтра вдохновили на участие в губернаторских выборах представителей команд глав регионов, полномочия которых продлены не были. В Забайкальском крае от "Гражданской платформы" выдвинулся бывший вице-премьер региона Алексей Кошелев, который с гордостью первым сдал депутатские подписи. Для ближайшего соратника ушедшего губернатора Равиля Гениатулина сбор подписей не был сложной задачей: он знал всех глав районов и городов. Кандидатом от власти был варяг, справоросс Константин Ильковский, который, казалось бы, такими контактами не обладал. Однако в избиркоме в регистрации Кошелеву отказали: причиной стали как раз задвоенные подписи. Во Владимирской области от "Гражданской платформы" выдвинулся Александр Филиппов. Его отец, Владимир Филиппов, был вице-губернатором при ушедшем главе, коммунисте Николае Виноградове, а во время кампании работал руководителем местной "дочки" "Газпрома" и находился в неплохих отношениях с главой совета директоров корпорации Виктором Зубковым. От "Единой России" выдвинулась бывший вице-спикер Совета федерации Светлана Орлова. "Филиппов считал, что с подписями депутатов ему поможет "Гражданская платформа". Но потом стало очевидно, что этого не произойдет. Мы столкнулись с такими трудностями: единого реестра действующих депутатов нигде нет. Искали через сайт избиркома, сайты самих собраний, но часто выяснялось, что эти депутаты давно прекратили полномочия. Администрация пошла на опережение: заксобрание приняло решение о назначении выборов в субботу, его опубликовали в воскресенье. Уже в понедельник большинство муниципалов собрали на мероприятие и взяли их подписи",-- вспоминает он. Подписи Филиппов собрал, но они предсказуемо оказались задвоенными. "Большинство муниципалов -- бюджетники либо работают на связанных с властью предприятиях. Например, нам в слезах звонила женщина, которой на работе стали угрожать увольнением и даже запретом на выезд за границу, она просила отозвать свою подпись",-- вспоминает Быстров. Уже в ходе кампании на Александра Филиппова было заведено уголовное дело, потом к нему прибавилось еще одно. Его отец был уволен и также попал под уголовное преследование. В 2013 году фильтр в последний раз применили в качестве основного средства отсечения неудобных сильных кандидатов. Уже тогда администрация президента провозгласила курс на "конкурентность, открытость и легитимность", а единороссы заявили, что готовы помогать со сбором подписей другим кандидатам. В Москве автографы муниципалов от партии власти принял Алексей Навальный, в Подмосковье -- экс-депутат Госдумы Геннадий Гудков. Фильтр нуждается в замене В 2014-2016 годах началась новая эпоха губернаторских выборов, когда их предсказуемый результат обеспечивался без применения фильтра. Политтехнолог Мария Минчева, работавшая на выборах главы Башкирии в 2014 году в штабе экс-премьера республики Раиля Сарбаева, считает, что подписи для прохождения фильтра может собрать "любой кандидат, который давно живет в регионе и обладает организационным ресурсом и средствами". Она вспоминает, что в ходе кампании Сарбаева, которого выдвинула "Гражданская сила", над сбором подписей работали десять высококлассных юристов. "С кем-то из депутатов поддержка была оговорена заранее, кого-то сагитировал сам Раиль Сарбаев. Его поддерживал пул уважаемых в республике людей: экс-президент Муртаза Рахимов, бывшие министры республиканского правительства, с которыми Сарбаев работал. У всех были знакомые муниципалы, которым они помогали в избрании",-- рассказывает Минчева. По ее словам, кандидаты от власти, как правило, собирают подписи местных депутатов централизованно: "Это может быть какой-то форум депутатов или сторонников "Единой России". Централизованно собирают подписи и для согласованных с администрацией региона кандидатов от оппозиции. На сбор подписей несогласованного кандидата власти тоже могут повлиять, и это не обязательно задвоенные автографы. Как только в штабе кандидата от "Единой России" поняли, что мы набираем нужное количество подписей, нотариальные конторы в республике стали закрываться, нам пришлось возить депутатов в соседнюю Челябинскую область. Некоторые нотариусы делали странные ошибки в документах, возможно намеренные". По ее словам, не допустить кандидатов до выборов путем переговоров с ними либо договорившись о снятии кандидатуры с партией, ее выдвинувшей, "проще, чем использовать фильтр". "В схеме с фильтром слишком много всего задействовано: юристы, избиркомы. Недопущение до выборов без использования фильтра бережет ресурсы кандидата: он сходил в три партийных кабинета, понял, что его выдвижение нежелательно, ничего ему не светит, и отказался от этой мысли. На сбор подписей для прохождения фильтра он потратился бы и все равно был снят",-- констатирует она. Подписи Сарбаев собрал, но его отозвала с выборов "Гражданская сила". В 2014 году проходило 30 губернаторских кампаний, и только в двух из них сильные кандидаты не попали на выборы из-за фильтра. В Санкт-Петербурге не смогла набрать нужное количество подписей депутат Госдумы от "Справедливой России" Оксана Дмитриева. В Курской области недействительными признали подписи, отданные в поддержку экс-губернатора, бывшего вице-президента Александра Руцкого. Причем Руцкой первоначально столкнулся с партийным фильтром: он намеревался баллотироваться от "Патриотов России", но в итоге его выдвинула "Демократическая правовая Россия". В остальных случаях партии сами снимали своего кандидата. В Оренбургской области сильного конкурента действующему главе Юрию Бергу Сергея Катасонова отозвала ЛДПР. В Орловской области "Патриоты России" не стали выдвигать экс-спикера заксобрания Ивана Мосякина. В 2015-2016 годах скандалы на губернаторских выборах были сведены к минимуму: в прошлом году фильтр на выборах губернатора Тверской области не прошел глава юрслужбы КПРФ Вадим Соловьев. Подписи депутатов он собрал, однако сам признал, что первоначально сдал в избирком не те депутатские автографы; комиссия воспользовалась ошибкой и отказала Соловьеву. О том, как стала работать система, свидетельствует статистика: если в 2013 году выдвигались в среднем 11,8 кандидата, а регистрацию получали всего пять из них, то в 2016-м таковых было 5,9 и 4,4 кандидата соответственно (см. график). Отпугивающий эффект По словам источника из окружения Вячеслава Володина, первые два года использования муниципального фильтра показали, что проще обеспечивать нужные результаты губернаторских выборов иными способами: "Первые годы губернаторских выборов стали исключительно скандальными как раз из-за фильтра". С потенциальными противниками стали вести переговоры и торги, в дело пошли договоренности с партиями, которые стали отказывать сильным кандидатам либо снимать их. "Фильтр -- это грязь в кампании, он стал дискредитировать выборы. Когда кандидату отказывают, он всегда может сказать: поддержка депутатов у меня была, но крючкотворы меня сняли, потому что боятся. Когда снимает партия, а это были крайние случаи,-- это уже политика, кандидат и партия не сошлись характерами, это понятно, это бывает",-- поясняет собеседник. Он полагает, что общая выстроенность политической системы рано или поздно привела бы к отмене фильтра: "При Володине все точно к этому шло". Несмотря на эти утверждения, региональные влиятельные группы и возможные сильные кандидаты сторонятся участия в губернаторских выборах именно из-за фильтра. Источник в заксобрании одного из регионов с сильными протестными настроениями, где в этом году пройдут губернаторские выборы, утверждает, что, несмотря на низкую популярность действующего врио и наличие сильных потенциальных конкурентов, интриги в кампании не будет. "146%, что никто не выдвинется. Местные депутаты контролируются районными властями, а они все равно будут козырять власти областной. Они никогда не пойдут в лобовое столкновение, для них важно чувствовать себя членами команды, вертикали",-- разводит руками депутат.