"Полпреды — рудимент прошлого времени, но...": пандемия повернула на 90 градусов вертикаль власти в России

В этот день ровно 20 лет назад Сергей Кириенко был назначен полномочным представителем президента РФ в ПФО, запустив таким образом строительство "вертикали власти" в Поволжье. И хотя сам Кириенко стал одним из самых влиятельных российских политиков, институт полпредов спустя два десятилетия, кажется, себя исчерпал. Это констатировали большинство опрошенных газетой "Реальное время" политологов. Особенно это стало заметно в апрельский карантин, когда Владимир Путин регулярно проводил совещания непосредственно с губернаторами, а его полпредов фактически не слышно, не видно. Вертикальная модель управления уходит в прошлое, так и не реализовавшись в полной мере, полагают эксперты. Впрочем, есть среди "путинских наместников" и свои звезды — но только те, кто наделен реальными полномочиями. "Место трудоустройства для отставных политиков" Институт полномочных представителей президента России в федеральных округах уже не первый год находится в кризисе, рассказал "Реальному времени" президент Фонда "Петербургская политика" Михаил Виноградов. Сегодня он, за редким исключением, всего лишь место трудоустройства для отставных политиков. Что-то вроде Совета Федерации. — Сегодня это скорее резервная структура — ее не распускают на случай форс-мажорных обстоятельств или решения сложных политических задач. Но в то же время отдельным полпредам (например, Юрию Трутневу на Дальнем Востоке) не мешают наращивать свой политический вес, — считает Виноградов. С ним согласен и политтехнолог Константин Калачев, считающий институт устаревшим, но в то же время отмечающий активность того же Трутнева. По его мнению, Трутнев фактически исключение из правил, он ведет себя очень активно и влияет на кадровую политику в Дальневосточном федеральном округе. Если вынести Трутнева вместе с его суперспецифическим регионом за скобки, каких-то заметных результатов не видно ни у кого другого. Точно так же удивителен парадокс: назначаемые Кремлем губернаторы вовсе не оказались эффективнее избираемых глав регионов 20 лет назад. — Институт полпредов — это обратная сторона недоверия губернаторам. Обратная сторона системы назначений. Когда глав регионов выбирали на конкурентных выборах, люди могли совершать ошибки. Но посмотрите на историю отставок губернаторов уже после отмены выборов — вопрос, кто больше в итоге совершает ошибки? Население или Кремль? Ну, правда, треть губернаторского корпуса пришлось снимать, потому что они, в принципе, были неизбираемы. Некоторые губернаторы, которых рекомендовали в Кремле, вообще пошли под суд, — обращает внимание Калачев. Система консервативна, уважаемых людей не хотят лишать работы По словам Калачева, "все уже понятно было с этим институтом" еще до пандемии — он себя "исчерпал". Нужен же он был стране два десятилетия назад, когда федералам необходимо было как-то бороться с региональным сепаратизмом — тогда институт полпредов и зародился в том виде, в каком и представлен сейчас, полагает политтехнолог. И задается вопросом: но о каком региональном сепаратизме может идти речь сейчас? Более того, сейчас регионам предлагают все больше ответственности, в духе "берите ее столько, сколько сможете унести", напоминающей классическое ельцинское 1990-го "Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить". — Институт полпредов ныне — рудимент прошлого времени, но система консервативна, уважаемых людей не хотят лишать работы. Потом президент РФ Владимир Путин верит в важность учета и контроля, хотя, мне кажется, контрольные функции выполняют другие структуры, не менее, а может и более эффективно. Институт полпредов давно можно было бы безболезненно ликвидировать, никто бы и не заметил даже. Но этого не произойдет! — с сожалением замечает Калачев. Оптимальная модель полпредства реализована на Дальнем Востоке Конечно, не произойдет, соглашается Евгений Минченко, президент коммуникационного холдинга "Минченко Консалтинг". Так как в России система власти настроена скорее на увеличение количества административных структур, а не на их сокращение. Поэтому и Минченко считает маловероятным, что институт полпредов будет после карантина, когда Путин чаще и больше общался непосредственно с губернаторами, нежели со своими же полномочными представителями в федеральных округах, будет упразднен. Эксперт тоже отдает должное эффективности управления того же Трутнева, однако отмечает, что в его случае чиновник является не просто представителем президента, но еще и вице-премьером, и рычагов влияния у него соответственно больше: административные, организационные, силовые и экономические. Это — понятная история, полагает политолог. Но что касается остальных…. — Да, оптимальная модель реализована на Дальнем Востоке. Уровень эффективности полпреда Трутнева на посту разительно отличается от уровня эффективности его коллег. Но часто, в принципе, я думаю, очень сильно у нас забюрократизированы эти институты. Полпредства сегодня — такое солидное место работы для отставленных уважаемых людей, и, конечно же, эффективность полпредств очень разная, в зависимости от того, кто это полпредство возглавляет, — уверен Евгений Минченко. Полпредства могут получить новые функции, если тренд на укрупнение регионов будет продолжен Политолог и философ Борис Межуев обратил внимание на Олега Белавенцева — тоже скорее как на исключение из общего правила "неэффективных полпредов". Белавенцов, отмечает Межуев, сыграл в свое время мощную роль в Крыму и Севастополе. Но ведь и в его случае эта сила и административный вес сыграли с ним дурную шутку — управление Белавенцева вызвало определенное напряжение в присоединенных регионах РФ, в результате чего полпредство в Крыму вообще было отменено. За исключением таких фигур, как Трутнев или Белавенцев, большинство полпредов в последние годы не принимали и не принимают какого-то весомого участия в вопросах, касающихся каких-то региональных тем, считает Межуев, который в свое время писал работу как раз на эту тему (в 2000 году вышла его монография "Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления"). По его словам, изначально у института полпредов было два конкретных смысла. Первый смысл был в заявке федерального центра на некое укрупнение регионов, что, возможно, не устарело: исходя из социально-экономической и социальной ситуации некоторых регионов сегодня эти тенденции себя еще проявят уверен он, ссылаясь на недавнее решение об объединении двух субъектов федерации. Напомним, 13 мая губернаторы Архангельской области и НАО Александр Цыбульский и Юрий Бездудный подписали меморандум "О намерении образования нового субъекта РФ путем объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа". Однако почти сразу же в Кремле заявили, что предположения о предстоящем массовом укрупнении регионов России не соответствуют действительности. Впрочем, философ уверен, тенденция к слиянию регионов не ограничится одной Архангельской областью, так как вопрос связан с экономическими и бюджетными проблемами субъектов РФ. В вопросах укрупнения, конечно, некий государственный контроль на такими процессами должен быть, чтобы эти процессы были согласованы с общим региональным контекстом. "Генерал-губернаторы с комиссарскими функциями" остались не у дел? Но вот со вторым смыслом института полпредства проблемы, считает Межуев. Ранее — все те же 20 или 15 лет назад — помимо общих вопросов, вопросов безопасности, полпреды еще и проводили определенную государственную политику Кремля (Кириенко — как раз яркий пример такой фигуры). — Я называл это "комиссарскими функциями". Комиссарами же были в определенной степени и генерал-губернаторы при Екатерине II. Сейчас это обычно называют "государево око". У полпредов явно имелся план, связанный с определенным пониманием государственной политики. Вот тут вопрос есть — потому что по большому счету губернаторы сегодня играют ту же роль, и фактор избираемости здесь как раз большой роли не играет. В любом случае все согласовано с администрацией президента. И в чем тут, собственно, функции полпредов — непонятно. Полпреды осуществляли политический, а не юридический надзор над губернаторами и регионами. Была общая политическая обстановка, тогда [20 лет назад] связанная с унификацией государства, приведением к общей политики. Были и серьезные проблемы с последствиями стихийной регионализацией 1990-х годов, — вспоминает Борис Межуев. Сейчас трудно сказать, какая существует общая государственная политика, требующая политического надзора. А тот же политический надзор осуществляют администрация президента, другие президентские структуры, партия "Единая Россия". И в этом смысле функции полпредов довольно сомнительные. Но Межуев видит в карантине и пандемии не столько возможный триггер отмены института полпредства вообще, сколько триггер его переформатирования. Так как пандемия еще и запустила, пусть и не похожий на явление 1990-х, "естественный процесс стихийной регионализации": — До пандемии было ощущение, что институт полпредов — совершенно архаичный, и не нужен. И его стоило отменять как в свое время отменяли комиссаров в СССР. Теперь же, после пандемии, институт полпредства, я этого не исключаю, может возродиться с каким-то новым функционалом. "Но за губернаторами же все равно кто-то должен присматривать" Политолог и правозащитник Алексей Мартынов не уверен, что полпреды совсем уж не нужны — все дело в огромных пространствах Российской Федерации, которые контролировать из одного центра далеко не так просто. Институт полпредства, уверен Мартынов, до сих пор являл собой некий организующий и координирующий центр (если говорить о конкретных полпредах — то, конечно, скорее центры) управления большой территорией: — Мы же самая большая страна в мире, я напомню. И соответственно, в силу того, что организована наша страна именно как федерация, добровольный союз федеративных равноправных территорий, это деление на федеральные округа вполне себя зарекомендовало и до сих пор оправдывает себя. И естественно, что в каждом федеральном округе есть полномочный представитель президента страны, — не согласен со своими коллегами Мартынов. По его мнению, институт полпредов безусловно себя рекомендовал за 20 лет, но за эти годы сильно изменился, так как менялись и его полномочия — история эта "абсолютно оправданная". И сомнительно, что от этого института Кремль откажется, несмотря даже на поправки к Конституции, которые в целом должны увеличить полномочия губернаторов и перераспределить власть от президента к другим институтам. — Но за губернаторами же все равно кто-то должен присматривать. Все должно быть уравновешено, сбалансировано. Институт полпредства актуален был как 20 лет назад, так актуален он и сейчас, став даже таким неотъемлемым атрибутом организации и архитектуры власти в нашей стране.