Почему отрасль переработки отходов не смогла перестроиться на новый лад

Экологическая обстановка в России неблагополучная, пришла к выводу Счетная палата, анализируя национальный проект «Экология». Около 56 млн человек в 143 городах дышат загрязненным воздухом. Потепление климата, которое у нас протекает в 2,5 раза быстрее глобального, способствует ухудшению его качества. Сточные воды в 88% случаев сбрасываются неочищенными и испортили практически все реки. Участившиеся лесные пожары ежегодно уничтожают почти 300 тысяч га насаждений. А бытовые отходы увеличиваются такими темпами, что уже через шесть лет их некуда будет девать. Около 7% смертей от рака легких связано именно с загрязнением воздуха. Его же считают причиной 18% иных болезней легких, 20% инсультов и 34% сердечно-сосудистых заболеваний. Стоимость ущерба от климатических катаклизмов до 2030 года Счетная палата оценивает в 2–3% от ВВП в год, а в некоторых регионах – в 5–6% ВРП. В поисках триллионов Несмотря на то, что нацпроект «Экология» работает чуть больше года, большинство его положений функционировало в рамках государственных программ. И качество их исполнения было довольно низким. Таково и исполнение бюджета по нацпроекту сейчас. На 1 ноября 2019 года оно составляло всего 15,4 млрд рублей из предусмотренных 56,9 млрд рублей, то есть только 27%. При этом большая часть бюджета (79,8%) должна обеспечиваться из внебюджетных источников, механизм привлечения которых отсутствует. Кроме того, к установленным срокам из 97 нормативно-правовых актов, необходимых для реализации нацпроекта, не было принято 13. Это стало одной из причин отсутствия финансирования и переноса исполнения федеральных проектов. Минприроды в ответ на запрос журнала «Профиль» заявило, что по итогам года все же было принято 98 из 99 нормативно-правовых актов. А кассовое исполнение нацпроекта «Экология» в целом составило 66,3% (36,9 млрд из 55,6 млрд рублей). «В 2019 году основным направлением реализации национального проекта «Экология» стало формирование нормативной базы», – говорится в ответе. Переработка мусора может приносить миллиардные прибыли, а пока наносит вред Задержку в финансировании министерство объясняет тем, что при строительстве и модернизации ряда объектов чиновники выявили низкое качество проектно-сметной документации. А в некоторых случаях – использование устаревших технологий. В результате финансирование было приостановлено. Что касается внебюджетных источников, то наиболее существенным в 2019 году министерство считает соглашения в рамках федерального проекта «Чистый воздух». Было заключено 22 соглашения с восемью регионами на сумму 459,7 млрд рублей. Всего до 2024 года необходимо будет найти 3,2 трлн рублей из внебюджетных источников. Большую часть – в рамках проекта «Внедрение наилучших доступных технологий». Отчасти это согласуется с планами самих крупнейших компаний России – «Лукойла», «Новатэка» и «Норильского никеля», отмечает руководитель отдела аналитических исследований «Высшей школы управления финансами» Михаил Коган. Многие соглашения были достигнуты еще до появления нацпроекта, поэтому задача найти 3,2 трлн рублей ему кажется выполнимой. Счетная палата, в свою очередь, отмечает, что нацпроект не охватывает вопросы, связанные с изменением климата и восстановлением почв, загрязненных нефтепродуктами, пестицидами и иными загрязнителями. А экономический рост только усилит негативное воздействие на окружающую среду. Впрочем, в свете начавшегося кризиса говорить об экономическом росте не приходится. Казалось бы, это может послужить во благо экологической ситуации. Но так бывает не всегда. «Экология всегда будет оставаться в среднесрочных планах значительной затратной частью бюджета предприятий, – говорит эксперт-эколог Илья Познанский. – А в условиях кризиса затраты сокращаются еще больше, и как следствие – рост негативного воздействия». Воздух, вода и леса Технологии технологиями, но наибольший территориальный охват и значение имеют другие проекты – это «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», «Чистая вода», «Сохранение лесов» и «Чистый воздух». Цели последнего, отмечает Счетная палата, могут быть не достигнуты даже при выполнении всех целевых показателей. Главная цель – кардинальное снижение уровня загрязнения воздуха в крупных промышленных центрах. В 2018 году самыми «грязными» были признаны 46 городов, в том числе Красноярск, Новокузнецк, Чита, Братск и Норильск. Проект предусматривает снижение объема выбросов на 22%. Но снижение выбросов и качество воздуха – не одно и то же. И уровень качества воздуха, который определяется концентрацией загрязняющих веществ в населенном пункте, никак не обозначен. ©Андрей Самсонов / ТАСС Федеральный проект «Чистая вода», в свою очередь, не направлен на повышение качества питьевой воды в поселениях, которые не оборудованы системами централизованного водоснабжения. А это прямо противоречит цели нацпроекта. Около 12,3 млн человек в 83 субъектах не имеют централизованного водоснабжения. Они пользуются иными источниками питьевой воды, а 1,49 млн человек из них вообще не имеют доступа к таковой (1,2% от численности населения). По результатам инвентаризации объектов централизованного водоснабжения, 81,6% людей обеспечены качественной питьевой водой. Это ниже базового показателя почти на 6%. Несмотря на это, федеральный проект предусматривает модернизацию и строительство только 941 объекта из 28,8 тысячи – меньше 4% потребности. Цель проекта «Сохранение лесов» по достижению стопроцентного соотношения площадей восстановленных и вырубленных лесов тоже под угрозой срыва, поскольку не предусмотрены необходимые меры. Так, в 2017 году 33% проверенных участков по воспроизводству лесов получили неудовлетворительную оценку. В 2018 году таковых было 24%. Контроль за арендаторами лесов крайне слабый. В то же время лесные пожары – основной уничтожитель лесов – имеют тенденцию к учащению. В 2018 году они уничтожили в 2,2 раза больше площади лесных земель, чем годом ранее, 7,4 млн га. Тогда как только с января по август 2019 года площадь лесных пожаров достигала 8,1 млн га. Нет консенсуса Однако самое больное место – это твердые коммунальные отходы (ТКО). Конечно, формально задачи нацпроекта понемногу выполняются. Так, в прошлом году было ликвидировано 16 несанкционированных свалок и 17 особо опасных объектов. О достижении остальных целевых показателей Минприроды решило не отчитываться. Зато есть критика от Счетной палаты. Ежегодно в России образуется примерно 55–60 млн тонн ТКО. Мусорная реформа была направлена на создание новой отрасли в России. В прошлом году для этого был создан единый оператор – «Российский экологический оператор». За этот год он успел провести инвентаризацию некоторых объектов по созданию инфраструктуры и сменить руководителя. Но главный недостаток проекта – отсутствие условий для вторичной переработки отходов. Мусорная реформа вместо решения проблемы стимулирует недовольство и раздражение общества Согласно замыслу реформы, на момент ее запуска стимулировать вторичную переработку должны производители мусора, то есть товаров в упаковке. По принципу «платит загрязнитель». Они либо самостоятельно занимаются переработкой, и тогда это называется реализацией расширенной ответственности производителей (РОП). Либо платят экологический сбор. Но, как это бывает, что-то пошло не так. Компании стали уходить от уплаты, предоставляя липовые справки. И концепция РОП стала меняться. Сначала Минприроды предложило отказаться от РОП, заставив всех платить экосбор, что вызвало возмущение той части бизнеса, которая честно занималась переработкой. Теперь же министерство оставляет эту возможность, но при наличии собственных мощностей, то есть нельзя будет реализовать РОП через ассоциации. «Я участвую в разработке концепции РОП изнутри и могу точно ответить, что ключевая проблема как минимум последних шести месяцев – отсутствие прямого диалога между заинтересованными сторонами, – рассказывает исполнительный директор ассоциации «Промышленность за экологию» (РусПЭК) Любовь Меланевская. – Сейчас предложенная бизнесу концепция РОП представляет собой достаточно однобокий документ фискального характера, в котором не прослеживается экологичный подход, ради чего все и затевалось. В нем не отражено видение региональных операторов, бизнеса, который имеет свои наработки». Позиция бизнеса, желающего иметь возможность выбора модели исполнения РОП, понятна. Жесткие рамки и ограничения сказываются негативно. Но рациональное звено есть и в позиции Минприроды. Лишь немногие компании занимаются строительством мусоросортировочных комплексов. А так как комплектующие импортного производства, падение рубля приводит к удорожанию проектов Лев Федосеев / ТАСС «Действительно, на рынке существует огромное количество недобросовестных утилизаторов, которые как таковой утилизации не осуществляют, – говорит генеральный директор корпорации «Экополис» Максим Лобанов. – Намерение государства ввести жесткое регулирование в этой сфере однозначно положительно с точки зрения вывода отрасли из «серой» зоны. Кроме того, распределение дохода от РОП через единого оператора является устоявшейся международной практикой, давшей положительный экономический эффект». Но, в отличие от зарубежной практики, в российской концепции РОП нет конкретики: маршрутизации денежных потоков в отрасль, объема необходимых мощностей, нет четких схем и критериев целевого распределения экосбора. И совершенно иной подход к субсидированию. «В части упаковки предполагается субсидировать переработчиков, то есть конечных участников цепочки, тогда как система в Европе финансирует исключительно инфраструктуру по раздельному сбору, сортировке и транспортировке, поскольку это самая затратная часть, за которую никто не хочет платить, – отмечает Меланевская. – Дальнейшая переработка – это коммерческая история, потому что тут отходы превращаются во вторичное сырье и продаются по рыночным ценам. Сейчас мощности таких предприятий уже существуют и недозагружены как минимум в части упаковки». Банкротство операторов Раздельный сбор, сортировку и транспортировку у нас выполняют региональные операторы. В данное время полигоны пока являются основным местом направления отходов. В большинстве регионов их вместимость будет исчерпана в ближайшие годы. И даже при достижении цели – роста доли отходов, направленных на утилизацию, до 36% – тенденция их дальнейшего накапливания сохранится. Более того, «Закон об отходах» разрешает до 2023 года размещать мусор на нелицензированных объектах. Утилизация бытового мусора становится серьезным финансовым бременем для россиян Не везде региональные операторы определены и приступили к работе. В 11 субъектах, едва начав работать, они оказались на грани банкротства – слишком серьезными были затраты на закупку мусоровозов и контейнеров. Даже в Подмосковье у некоторых операторов появились кассовые разрывы в размере 3 млрд рублей из-за низкой собираемости денег с населения, утверждает Георгий Малютин, генеральный директор MGS Group, с 2014 года занимающейся вывозом и переработкой мусора. «Каким образом операторы будут покрывать убытки – это большой вопрос, – говорит он. – Связана эта проблема с тем, что не отстроена система собираемости денег у населения. Люди не готовы платить за вывоз мусора». Собираемость этих денег сложно администрировать. Чтобы подать на человека в суд за неуплату, нужно еще доказать, что он получил квитанцию. А это практически нереально. «Люди не заключают договора и тем самым блокируют реформу, – говорит Малютин. – Проблема с администрированием платежей приведет к банкротству операторов, если их не поддержит государство». Кроме того, всего только три-четыре компании занимаются строительством мусоросортировочных комплексов. И комплектующие – импортного производства, то есть дорожают по мере роста стоимости доллара и евро. В результате ситуация стала еще плачевнее, чем была, считает Любовь Меланевская. «Региональные операторы сами оказались заложниками новой системы, – говорит она. – Их тарифы выстроены так, что осуществлять раздельный сбор им просто невыгодно. То есть если регоператорам удастся выбрать вторичное сырье из общего потока отходов и пустить его на переработку, то прибыль, полученная за счет продажи вторсырья, будет вычитаться из их тарифа. Без финансовой мотивации региональные операторы не будут извлекать вторсырье, организовывать пункты раздельного сбора в виде контейнеров, бункеров и так далее». Протесты людей против новых полигонов выглядят абсолютно обоснованными. Разместив свалки подальше от Москвы, проблему решить нельзя Петр Кассин / Коммерсантъ / Vostock photo Северные регионы уже попросили разрешить им не внедрять раздельный сбор, ссылаясь на низкую плотность населения. И единый оператор их в этом стремлении, похоже, поддерживает. Протесты людей против новых полигонов на этом фоне выглядят абсолютно обоснованными. Разместив новые свалки подальше от Москвы, проблему решить нельзя. «Если бы использовался другой подход, возможно, большинство жителей никогда бы и не узнало о существовании станции Шиес, – отмечает Меланевская. – Подливают масла в огонь увеличившиеся для людей тарифы на вывоз ТКО. Я думаю, что многие бы согласились с ними, если бы параллельно что-то налаживалось с переработкой. Но мы видим обратную картину, и возникает закономерный вопрос: почему возрастают тарифы, а ситуация только ухудшается?». «То есть ничего в принципе не изменилось. Люди стали платить больше, но мы за прошедший год несильно продвинулись к целям, – согласен партнер Strategy Partners Андрей Заутер. – Рынок не заработал, он не создан в том виде, в котором он должен быть создан для того, чтобы мусорная реформа заработала и отрасль появилась. Как мне кажется, отрасли предстоит проделать большой путь за очень короткое время, но для этого должны появиться хоть какие-то предпосылки». «В итоге мы получили повышение цен из-за лишних организаций-прокладок, мусорные свалки теперь растут еще быстрее, строительству новых полигонов и мусоросжигательных заводов агрессивно препятствует бюрократия, – говорит Илья Познанский. – Более обидно то, что системы разделения отходов так и нет. Я до сих пор наблюдаю, как с площадки для двухконтейнерной сборки отходов, сваливая мусор в одну кучу, забирает один автомобиль. В регионах и двух контейнеров нет». Несостоятельность переработчиков Впрочем, есть и те, кто считает все эти проблемы «детскими». «Это нормально, ведь даже в европейских странах для становления цивилизованного мусорного рынка потребовались десятки лет», – замечает Павел Люлин, генеральный директор компании SVN, занимающейся технической эксплуатацией недвижимости, в том числе вывозом мусора. По его мнению, надо признать, что рынок меняется и обратной дороги нет: региональные операторы монополизировали рынок, процесс их работы налажен. Но большинство экспертов солидарны в том, что рынка вокруг отрасли так и не получилось. «Есть лишь разрозненные фрагменты, которые до сих пор не сложились в систему», – говорит заместитель руководителя комитета по экологии «Деловой России» Наталья Беляева. Объявленный ранее переход к экономике замкнутого цикла, в которой отходы являются дополнительным к первичным ресурсам сырьем, не мог не запустить реакцию бизнес-сообщества. Ряд производств, которые либо уже выпускали продукцию, используя вторичные ресурсы, либо были готовы начать, ожидали реформу с нетерпением и рассчитывали на нее при формировании бизнес-планов. Но, как всегда, отрасль наткнулась на административные препятствия, иногда доходящие до абсурда. Например, для работы с отходами 5-го класса не требуется лицензии. И все, кто поверил декларируемым властями изменениям, направили свою работу именно на этот класс. Это раздельно собранная бумага и картон, целая и битая стеклянная тара, листовое стекло от строительных отходов демонтажа зданий и от разборки автомобилей, жестяная и алюминиевая тара, пластиковые бутылки, стреч-пленка. Но неожиданное введение института регионального оператора помешало планам бизнеса. Кто-то приостановил деятельность, а кто-то и прекратил. С 2019 года, для того чтобы на контейнерных площадках организовать раздельный сбор, требуется разрешение регоператора. «Разрешение получить ни у кого не получилось, а сами региональные операторы раздельный сбор внедрять не могут, так как ни территориальные схемы, ни тарифы, на них основанные, не содержат расходов на такой сбор и транспортирование, – рассказывает Беляева. – Механизм РОП, который во всем мире является ключевым фактором экономики замкнутого цикла, в России, и это подтверждает регулятор, не работает эффективно». В результате оставшиеся переработчики вынуждены либо закрывать свои предприятия из-за несостоятельности, либо импортировать отходы из других стран, либо переходить на использование первичного сырья, неся убытки из-за переоборудования производства. Альтернатива – строительство мусоросжигательных заводов, которые население тоже не устраивают. В конце 2019 года Госдума приравняла сжигание мусора к утилизации. Несмотря на то, что введен запрет на сжигание отходов до извлечения из них полезных фракций, экологи забили тревогу: именно при помощи «огня» Минприроды рассчитывает достичь национальной цели – добиться утилизации 36% отходов. И если раньше министерство уверяло о планировании только пяти мусоросжигательных заводов (четырех в Подмосковье и одного в Казани), то теперь отмечает, что «необходимое количество мусоросжигательных заводов или иной инфраструктуры обращения с отходами должно определяться территориальной схемой в каждом субъекте индивидуально». Тем более что в октябре 2019 года тогдашний вице-премьер Алексей Гордеев в ходе одной из встреч оговорился о строительстве еще 25 заводов. «Здесь многое будет зависеть от сознательности чиновников, – говорит эксперт Академии управления финансами и инвестициями Геннадий Николаев. – Велик риск того, что региональные операторы предпочтут сжигать отходы, а не перерабатывать их, так как это банально дешевле и позволит выполнить требование об утилизации 36%».