Бывший министр финансов Люксембурга: Закон всегда должен следовать за технологиями

Люк Фриден работал в правительстве 16 лет, причем министерство финансов возглавлял в непростые для еврозоны посткризисные годы. Но сейчас он с большим интересом рассказывает не о преодолении последствий кризиса 2008 г., а об успехах в регулировании новых финансовых технологий. За годы работы Фридена в правительстве Люксембург сумел привлечь, например, такие компании, как PayPal и Amazon (они открыли там свои европейские штаб-квартиры), а впоследствии благодаря заложенным им принципам регулирования – даже криптовалютные биржи. Зарегистрированная в Люксембурге в 2016 г. Bitstamp, одна из старейших криптовалютных бирж мира, стала первой такой биржей, получившей лицензию в Европе. Также в герцогстве теперь работает японская bitFlyer. Российские власти пока еще ищут подход к регулированию цифровых финансовых активов (ЦФА). Причем, похоже, новые технологии их несколько пугают: если в первой версии законопроекта они еще пытались определить такие понятия, как криптовалюта, майнинг и токен, то из варианта, подготовленного ко второму чтению в Госдуме, эти понятия вообще исчезли. Секрет включения новых технологий в правовое поле прост, уверен Фриден: в диалоге с компаниями правительство Люксембурга находит способ привести их бизнес в соответствие с уже действующим законодательством. Этот подход Фриден считает залогом успеха – на рынке должны действовать единые правила игры для традиционных и инновационных участников. Недавно Фриден участвовал в Москве в круглом столе, посвященном регулированию ЦФА и связанных с ними инструментов, созданию цифровых продуктов для инвестиций. Вопросы создания инфраструктуры для цифровизации активов там также обсуждали представители bitFlyer, организаторов выпуска Litecoin и NEM (по данным CoinMarketCap, 7-я и 17-я криптовалюты по текущей капитализации), люксембургской биржи токенизированных финансовых инструментов VNX Exchange и др. Фриден, который не только занимался оценкой новых финансовых технологий как министр, но и знает финансовый рынок изнутри (сейчас он входит в совет директоров Люксембургской фондовой биржи), считает: ЦФА интересны инвесторам для диверсификации, но пока что допускать к работе с ними следует только институциональных инвесторов. – Сейчас быстро развиваются цифровые активы, и страны пытаются понять, как их регулировать. Что же должно идти первым – технологии или законодательство? – Закон всегда должен следовать за технологиями, потому что они развиваются быстрее, и всегда нужно посмотреть: во-первых, что именно несет технология; во-вторых, достаточно ли имеющихся законодательных норм для регулирования технологии и, в-третьих, возможно, подготовить новый закон – в данном случае лучше европейский или международный, потому что эта деятельность трансгранична. – На какие цели должны ориентироваться законодатели и регуляторы, видя, как развиваются криптоактивы и технологии? – Те же цели, что и при подготовке законодательства о финансовых услугах в целом. Во-первых, обеспечить финансовую стабильность, во-вторых, предотвратить отмывание денег и финансирование преступной деятельности, в-третьих, защитить инвесторов и потребителей, особенно розничных инвесторов. – Вам кажется, что эти активы – для розничных инвесторов? – Поскольку они связаны с серьезными рисками, поначалу они не должны использоваться розничными инвесторами. Они больше подходят для институциональных. – Вы видите существенный спрос на них? Может быть, со стороны не только институциональных, но и богатых частных инвесторов. – Да, в плане диверсификации и предоставляемых возможностей интерес со стороны институциональных инвесторов есть, и это правильно. Эти активы предоставляют новые источники финансирования, прежде всего в финансово-технологической сфере. Ряд зарегистрированных в Люксембурге инвестиционных фондов, ориентированных на институциональных инвесторов, сегодня позволяют вкладывать средства в токены и проекты, связанные с технологией блокчейн. Метод Фридена – Вы сказали, что законодательство всегда должно следовать за технологиями. Расскажите, основываясь на вашем опыте министра финансов: если новая технология появляется и развивается, то как вы понимаете, что ею интересуется все больше людей, и какие шаги предпринимаете, чтобы, с одной стороны, не прервать развитие, а с другой – защитить инвесторов и потребителей? – Метод, который я применил для разработки законодательства в области финансовых услуг, показал себя как весьма успешный. Я создал комитет, в котором регулярно встречался с ведущими юристами, аудиторами, банкирами, управляющими фондами – представителями всех заинтересованных сторон. Я внимательно выслушивал, в чем нуждаются финансовая отрасль и юридическое сообщество. И когда мне говорили: вот новая возможность, мы вместе обсуждали, какое нужно законодательство, чтобы поддержать юридическое и экономическое развитие этих услуг. Они помогали подготовить черновой вариант, а затем, конечно, над ним начинали работать ведомства, чтобы внести готовый законопроект в парламент. Думаю, такой постоянный диалог между финансистами и юристами, с одной стороны, и правительством – с другой сделал Люксембург местом, открытым для бизнеса, активно развивающим и предлагающим новые финансовые услуги. Для этого, конечно, требуется непредвзятое отношение к новым технологиям, и сменявшие друг друга правительства Люксембурга следовали этому подходу: новые идеи не отвергаются с порога, а приветствуются. И потому в финансово-технологической области мы являемся одним из ведущих центров в Европе. – Когда был создан такой комитет? – Еще до появления блокчейна. Когда я был назначен министром финансов, а им я затем работал пять лет. Полагаю, законы нельзя готовить, основываясь на теории, разрабатывать их в башне из слоновой кости. Они нужны для того, чтобы ими пользовались люди, и пишутся они для людей. Необходимо поговорить с участниками отрасли и затем оценить, достигнуты ли цели, о которых я говорил вначале. Вы не обязательно должны соглашаться с участниками отрасли, но вы должны их выслушать, потому что в противном случае вы принимаете теоретические решения – и ничего хорошего для экономики в этом нет. С похожей проблемой я столкнулся, будучи министром казначейства (отвечает за бюджет и финансовые услуги). [Платежная система] PayPal пыталась получить банковскую лицензию для работы в Люксембурге. Регулятор заявил мне: не ясно, что мы вообще будем делать с этой новой технологией. Ее не восприняли всерьез. Затем мы проанализировали существующее законодательство и сказали, что это своего рода банк, хотя и не в классическом понимании. И в итоге дали им полную банковскую лицензию Люксембурга (она вступила в силу 2 июля 2007 г., а европейское представительство PayPal в итоге переехало из Великобритании в Люксембург. – «Ведомости»). – Сколько времени обычно требуется в Люксембурге, чтобы такой диалог дал конкретный результат? – Это может быть сделано очень быстро. Если есть консенсус, можно уложиться в полгода. Приведу пример. Сегодня Люксембург – ведущий европейский центр для инвестиционных фондов. Он построен на европейском законе, но Люксембург первым воплотил этот закон в национальном законодательстве. Он позволил не только прийти инвестфондам, но и создал целую экосистему благодаря притоку юристов, аудиторов, представителей других связанных с финансами профессий. Поэтому нужно действовать быстро и создать целую систему, где все – правительство, регуляторы, финансовая индустрия – работают вместе в рамках соответствующего правового режима. Без системы, основанной на верховенстве права, экономика расти не может. Как регулировать небезопасные технологии – В то время как мы говорим о развитии новых технологий, власти разных стран, похоже, готовы ужесточить регулирование технологических гигантов, таких как Facebook (в США, например, компания оказалась под давлением конгресса из-за передачи данных пользователей третьим лицам), Google, Twitter. Аналогичные процессы наблюдаются в ЕС, в Китае. Возможно, эти компании стали слишком большими, как Standard Oil более 100 лет назад? – Это не мой подход. Нужно приветствовать то, что компании делают в технологической, финансовой области. Нужно ли обеспечить следование закону, эффективное сотрудничество, прозрачность деятельности. Я никогда не использую слова типа «давление». Крупные международные компании приносят пользу человечеству, они хороши для его будущего, много делают для развития общества. Необходимо лишь обеспечить следование единым правилам, нельзя использовать ни интернет, ни блокчейн, ни другие технологии, ни финансовые операции (а работа финансовых организаций сегодня тоже во многом связана с технологиями) для нарушения закона. Верховенство права – это самое главное. – Но, похоже, есть фундаментальное противоречие между децентрализованной природой блокчейна и природой законодательства и надзора – по определению централизованной. Как они могут сосуществовать? – Я тут не вижу противоречия, потому что трансграничная деятельность – явление распространенное. Поэтому я полагаю, что в конечном итоге законодательство должно быть европейским или, еще лучше, международным и нужны механизмы для сотрудничества регуляторов, чтобы они схожим образом применяли регулирующие меры. Но так же обстоят дела и в традиционной финансовой отрасли. Потому мы создали, например, европейский банковский союз, где ЕЦБ осуществляет надзор за крупными банками, и я не считаю, что ситуация с блокчейном сильно отличается от этой. Мы в начале нового процесса и должны сперва посмотреть, как развивается технология, а затем выработать необходимые стандарты. – Если говорить о криптовалюте как средстве платежа, почему денежные власти вообще должны разрешать такое средство, которое они не могут контролировать? – Нужно помнить, что криптовалюты не гарантированы государством, в качестве средства платежа они похожи на бартерный обмен в далеком прошлом. То есть они не обеспечивают той безопасности, что дают официальные деньги. – Но проблема в том, что криптовалюты и цифровые активы могут использоваться как раз для того, чтобы избежать контроля государства. Например, китайские торговцы на российских рынках, которые могут реализовывать контрабандный товар, на вырученные рубли стали покупать биткойны и обналичивать их в Гонконге. Государства в этой схеме не существует. И правительства боятся разрешать криптовалюты, так как могут потерять контроль над денежным обращением. Что вы об этом думаете? – Борьба с отмыванием денег, финансированием терроризма и преступной деятельности очень важна, она должна оставаться одним из ключевых приоритетов любой цивилизованной страны. И нужно сделать так, чтобы финансовые услуги, как традиционные, так и новые, не использовались в этих целях. Думаю, с эффективным регулированием бирж и новых технологий это возможно. Блокчейн позволяет отследить каждый шаг участников операции, поэтому осуществлять надзор в этой области можно даже эффективнее, чем в традиционной. Некоторые криптовалютные платежные системы уже регулируются – в Японии, Люксембурге; они должны доказать регуляторам, что у них внедрены те же механизмы контроля, что и в традиционных банках. Да, существует беспокойство, как и в любом секторе финансовой отрасли, и законодатели с регуляторами должны найти на эти вопросы технические и правовые ответы. – В России мы еще даже не подошли к регулированию криптобирж, пока что только ведутся разговоры о том, как вообще определять криптовалюты и блокчейн. А в Люксембурге зарегистрирована Bitstamp, одна из старейших криптовалютных бирж, созданная предпринимателями из Словении. Какие регуляторные требования были предъявлены к ней для получения лицензии? – Как я уже говорил, у нас не было специального законодательства ни для криптоактивов, ни для деятельности, связанной с блокчейном. Мы посмотрели, достаточно ли существующих норм. Министерство финансов и регулятор пришли к выводу, что закон о платежных услугах предоставляет подходящую правовую основу для выдачи Bitstamp и [японской криптобирже] bitFlyer лицензии как провайдерам платежных услуг. В ходе обсуждения с люксембургскими регуляторами эти биржи пришли к выводу, что они могут соответствовать критериям обычных провайдеров таких услуг и привели свою деятельность в соответствие с этими критериями. В том числе в сфере борьбы с отмыванием денег (AML), требования «знай своего клиента» (KYC). Иначе они не получили бы лицензию. Закон был принят еще в 2009 г., я вносил его в парламент, и тогда вопрос с блокчейном вообще не стоял. Подобный подход позволяет обеспечить единые правила игры для всех – и традиционных участников, и новых. Это важно, я считаю. При этом регулирование в Люксембурге достаточно строгое, там нельзя делать все, что хочешь. Это вопрос репутации страны. Регуляторы в Люксембурге серьезные, но открытые новым идеям и технологиям. – При этом Люксембург не используется для ICO (чаще всего первичные размещения криптовалют проводятся через Британские Виргинские острова, BVI). Почему? – Я думаю, нельзя сравнивать Люксембург с BVI – это два разных мира. В финансово-технологической сфере мы готовы сотрудничать в области и блокчейна, и даже ICO с теми, кто намерен серьезно работать в регулируемом международном финансовом центре. И мы видим тенденцию к перетоку из слаборегулируемых финансовых центров за пределами Европы в европейские – например, в секторе инвестиционных фондов. Сектор ICO находится лишь в начале своего развития, Люксембург может и здесь сыграть свою роль, если эмитент хочет быть серьезным финансовым игроком в Европе. Сегодня в Люксембурге уже можно проводить ICO под надзором регуляторов; но если хочешь делать это на Диком Западе, то, пожалуйста, можно пойти куда-то еще. Поскольку Люксембург – часть ЕС, то, организуя там ICO, получаешь панъевропейское размещение; хотя это и более сложный процесс, потому что нужно соответствовать регулирующим нормам. А если эмитируешь токены через BVI и пытаешься продать их жителям стран ЕС, такое размещение не будет соответствовать законам ЕС и можно угодить в тюрьму. Есть еще одна возможность: если токены предназначены для продажи в странах за пределами ЕС, где нет регулирования, например в Африке, ICO может провести зарегистрированная в Люксембурге структура (и уже было несколько таких размещений). В этом случае применяются люксембургские законы по отношению к компании, но не применяются законы, защищающие права европейских инвесторов, потому что ICO ориентировано не на них и продавать токены, например, в Германии, нельзя. – Прошлый год был годом биткойна и других криптовалют, курсы которых взлетели до небес, а затем рухнули. Я слышал мнение, сравнивавшее биткойн с Netscape Navigator (один из первых интернет-браузеров, бывший лидером в середине 1990-х гг., но в итоге проигравший конкуренцию. – «Ведомости»): это лишь первая итерация в долгом процессе инноваций, связанном с блокчейном и криптовалютами. Как вам кажется, это адекватное сравнение и какими могут быть дальнейшие итерации? – Даже если криптовалюты были элементом пузыря, они будут существовать и дальше. Они, повторюсь, никогда не заменят деньги, гарантированные государством и выпускаемые центробанком, но это средство платежа, инструмент, который могут использовать некоторые люди, и это надо принять как реальность. Будут взлеты и падения, с криптовалютами связаны риски, мы должны прийти к общему пониманию того, что все это означает. Но, думаю, они останутся надолго, что не соответствует приведенному вами примеру. Что касается блокчейна, то я не технический специалист, чтобы оценивать его перспективы и область применения. Но его нельзя игнорировать, потому что он уже существует. Он открывает новые возможности, а их всегда надо использовать. И так со всеми технологиями, которые появились за последние десятилетия, – интернет, самоуправляемые автомобили и др.: у них есть риски и некоторые отрицательные побочные эффекты, но они позволяют нам добиться прогресса в коммуникациях, науке, медицине. Поэтому никогда не надо останавливать технологический прогресс – это было бы очень плохо для человечества. – В каких странах регулирование этой сферы вы считаете удачным, а в каких – неудачным? – Я никогда не комментирую законы других стран. Я могу только повторить, что, во-первых, законодательство должно следовать за технологиями. А во-вторых, необходим обмен мнениями на международном уровне, как наилучшим образом это регулировать. Я активно призываю Евросоюз создать европейскую правовую основу для этого явления, но, поскольку цифровой мир не заключен в европейских границах, его надо обсуждать на международном уровне с участием крупных игроков, таких как США, Россия, Китай и др. Уроки кризиса и новые риски – Недавно была 10-летняя годовщина мирового финансового кризиса. Вам пришлось на посту министра финансов разбираться с его последствиями. Как кризис изменил образ мышления регуляторов в финансовом секторе и экономике? – Как и из любого кризиса, был извлечен ряд уроков. Чтобы обеспечить устойчивость банков, были установлены новые требования к капиталу, ограничены рискованные операции и создан более скоординированный надзор трансграничной финансовой деятельности. Это три главных вывода, сделанных из кризиса 2008 г. – А эти три урока были хорошо выучены? Банковский сектор США сегодня, вероятно, в наибольшей степени способен пережить возможные шоки, тогда как европейский остается достаточно слабым, даже после долгового кризиса в еврозоне. Почему так? – Я не согласен с тем, что европейский банковский сектор слаб. Он гораздо сильнее, чем до кризиса, и в нем осуществляется хороший надзор. – Почему вы так считаете? Есть примеры обратного. Скажем, Deutsche Bank в определенной степени до сих пор переживает репутационный и бизнес-кризис, у многих банков на балансе облигации слабых экономик – Греции, Италии. Также много говорится о том, что по европейским банкам может ударить сокращение денежного стимулирования Европейским центробанком. – Я не разделяю такой оценки. Как я сказал, финансовая отрасль стала гораздо сильнее и все ее участники после 2008 г. доказали, что могут действовать вместе, а люди могут ей доверять. Она достаточно сильна, чтобы перенести возможный внешний шок. – Какие основные риски вы сегодня видите для мировой экономики и финансовой системы? – Самый большой риск, наверное, геополитический. Мы также должны обеспечить в ЕС и еврозоне более четкую координацию в области бюджетной и экономической политики, чтобы проблемы в одной стране не распространялись с тяжелыми последствиями по другим. – США и ЕС ввели ряд санкций против России. Ходили также разговоры о вероятности отключения российских банков от системы SWIFT. Это сложно сделать? – Санкции – это следствие ряда геополитических событий. Поэтому не стоит концентрировать свое внимание на том, что что-то может или не может случиться. Необходимо вести постоянный диалог, чтобы найти решение тех проблем, которые и породили санкции. Все остальное – это спекуляции. – За диалог, похоже, выступает только ЕС; ни Россия, ни Великобритания, ни США в нем не заинтересованы. Сейчас это уже даже не вопрос Украины, а, например, дело об отравлении Скрипалей и вмешательство в выборы в США. – Для диалога нужны две стороны. Элементы диалога есть – например, встреча летом канцлера Германии и президента России, другие события – это положительное движение в этом направлении. Вопросы, требующие обсуждения, сложны, легкого решения нет. Но Европе нужна Россия, а России нужна Европа, потому что мы живем на одном континенте. – В США в качестве решения проблемы рассматривают усиление давления, что, в частности, может включать запрет на покупку российского государственного долга. В ЕС рассматривается такая возможность? – Я не рассуждаю о возможных будущих мерах. Думаю, нужно направлять усилия (и европейские лидеры это делают) на поиск решения проблем, которые и привели к введению санкций. Это полезнее, чем спекулировать, что может случиться в будущем. К тому же есть много других вопросов, помимо геополитических, которые нужно решать вместе, – например, с теми же цифровыми активами. Это может послужить инструментом, который позволит воздержаться от возведения новых стен вместо тех, что мы разрушили 30 лет назад. – Криптовалюты можно использовать для обхода санкций? – Такого, конечно, быть не должно. (Смеется.)