«Жители требуют: "верните нам город"»

МОСЛЕНТА продолжает публиковать отрывки из лучших книг по архитектуре и урбанистике, которые можно купить и прочесть сегодня на русском. На этот раз перед нами глава «Право на город» из монографии «Разрешение городских конфликтов» кандидата юридических наук Ивана Медведева. Книга, адресованная в первую очередь студентам и преподавателям специальности «Градостроительство», содержит с десяток досканально разобранных российских и мировых примеров противостояний горожан и властей, а также практические задания и тесты, которые предлагают разобрать эти ситуации с позиций как активистов, так и представителей власти. С разрешения издательства «Инфотропик» глава публикуется с сокращениями Право на город Концепция «права на город» в последние десятилетия обрела огромную популярность. Она используется в самом разнородном подборе тем, от защиты бездомных и мультикультурализма до модного ныне «устойчивого развития»: сексуальные меньшинства, мигранты, этнические группы, доступное жилье, экология, защита трудящихся, движения за равное распределение доходов, против джентрификации и гетто. С точки зрения брендинга идей, когда нужен броский лозунг или символ, «право на город» — феноменально успешный продукт. Призыв очень прост, легко подхватывается, не требует специального образования и может быть транслирован для любых целей. И, конечно, ссылки о праве на город встречаются в городских конфликтах. Жители требуют: «верните нам город», «город всегда был нашим, мы имеем на него право, мы хотим распоряжаться». Урбанисты настолько свыклись с этим термином, что употребляют его в речи как юридическое право. Будто горожане в силу закона участвуют в принятии решений, связанных с городским пространством. Как говорит Дэвид Харви, право на изменение города — это не абстрактное, а неотчуждаемое право, которое укоренено в повседневных практиках, независимо от того, знаем мы о его наличии или нет. Однако данная концепция обычно не поддерживается законодательством и судом. Здесь есть диссонанс между надеждами и чаяниями людей, воспринявших лозунг о праве на город, и органами власти, не понимающими, о чём идёт речь. В настоящее время в юридической литературе отсутствует обоснование такого права. Не исследованы вопросы о том, какова природа права на город в системе субъективных прав? Как его закрепить в законе? Какие экономические последствия повлечёт его реализация? Каковы механизмы судебной защиты? Соответственно, концепция нуждается в дальнейшем изучении. Марксист Лефевр Появление термина «право на город» принято связывать с одноимённой работой 1968 года французского теоретика марксизма Анри Лефевра. Право на город — дитя переосмысления трудов Карла Маркса. На каркасе марксистской методологии Лефевр создавал новые модели, прилаживая их к послевоенной Европе XX в. Хотя в названии использовано слово «право», эта теория — неюридическая, написана неюристом и потому не сформулирована в легальных терминах. Это, скорее, думы о месте жителя, относящегося к рабочему классу, в большом городе в эпоху капитализма. Для упрощённого понимания права на город важно, что Лефевр разделяет «город» и «городское» (city, la ville и urban, l’urbain): физическую реальность, материализованную в архитектуре, и социальную реальность, созданную отношениями взаимодействия между людьми, которые всё это воспринимают. «Городское» должно быть осмыслено заново: мы не можем его осязать, оно виртуально. В силу пространственных практик (повседневная жизнь, передвижения и пр.) на некий набор физических объектов наслаивается наше восприятие того, что мы обжили и к чему привязаны (площадка у дома, школа, парк, церковь и пр.). Их состав непостоянен и меняется вслед за восприятием. Это — эмоция, которая интериоризируется, т. е. вращивается во внутренние структуры психики в качестве опыта. Отсюда Лефевр выводит и определение городской среды: «мой» дом, двор, район, наконец, город, на которые я имею право, — не физический объект или совокупность таковых. Это — проецирование меня на земную поверхность; то, что ощущается как своё в результате использования и взаимодействия с другими. Сравним с А. А. Высоковским: «В ходе освоения квартиры, дома, города, вкладывая в это действие значительные внутренние усилия и энергию, человек постепенно срастается со своей средой. Все вещи, предметы, ассимилируясь в среду, становятся как бы при- ставными органами его тела: на них переносится часть его личности, его Я. Владея по праву собственным телом, человек переносит это ощущение и на расширенное средовое «тело». В результате возникает феномен, который можно определить максимой: «Всё, что мной освоено, — моё»». Право на город в данном контексте = праву на «городскую жизнь» (urban life): на социальную составляющую нахождения в пространстве; право изменять реальность, преобразовывая город; «на моменты и места», т. е. на полноценное использование своего времени в любых городских зонах; право вмешиваться и требовать. Оно поощряет жителей собираться для обсуждений, чтобы влиять на политику, оспаривать решения о судьбе территорий и самим их принимать. Такой город не рождается из небытия. Лефевр говорит о тех, кто неравнодушен, кого волнует происходящее вокруг. Ни архитектор, ни урбанист, ни мэр не создадут социальные отношения. Они лишь помогают (вредят) формам взаимодействия либо условиям, в которых практики могли бы укорениться. Но главное житель (у Лефевра — рабочий класс) обязан проделать сам, и без него обновлённый город — urban — не состоится. Человек не должен просто находиться в городе, лишь занимая его площадь и перемещаясь от одного объекта к другому. Нельзя безразлично относиться к среде, и притворяться, что тебя ничего не касается, пассивно смиряясь с заранее установленными рамками. Нужно обитать (inhabit, habiter), символически присваивая себе пространство вокруг, и проявлять активность, пускай и небольшую. Российская юридическая традиция Поскольку Лефевр ничего не сказал о природе права на город, мы можем рассматривать данное право как частное, либо же как публичное. С точки зрения российской юридической традиции, право на город отнести к частным правам трудно. Городская территория находится под сильным регулированием государства; у жителя обычно отсутствует право собственности на городскую землю или объекты на ней; городское планирование связано с публичными, а не частными интересами. Этому мешает и идеологизация вещных прав, когда для частного права собственности нужна материальная, объективно существующая вещь («мой гараж»). Категории «моя улица», «мой город» сюда не вписываются, соответственно «право на город» не является частным. Тем не менее, в другой системе, — общем праве Англии (common law), — логику права на город как частного права можно было бы объяснить. (...) Здесь имеет место «момент дематериализации» — частное право не привязано к материальному основанию, но оно всё равно есть. Человек обладает социальной и экономической стороной пространства, ценностью города. И не хочет, чтобы она упала, например, из-за того, что решено вырубить лес или проложить магистраль. То есть, это вопросы экономические; частные, а не публичные. В данном русле право на город объяснимо в англо-саксонской системе, но, повторимся, такая философия чужеродна отечественной юриспруденции. Субъективное публичное право Попытку приблизить право на город к России можно предпринять, рассмотрев его как разновидность субъективного публичного права, популярного в дореволюционных российских и немецких работах (А.И. Елистратов, Г. Еллинек, Б.А. Кистяковский, А.А. Рождественский и др.). Оно определялось как притязание индивида к государству по поводу благ, которые он сам добыть не может (политические свободы, избирательные права и пр.). Это новая способность действовать, создаваемая благодаря изменившимся отношениям между государством и лицом. И, поскольку Лефевр писал, что право на город — это, прежде всего, требование, то, нам кажется, если и говорить о юридическом праве на город, то в рамках субъективного публичного права. Хотя оно не закреплено законодательно, в России отстаивать его мы можем опосредованно, через право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ) или право на благоприятные условия жизнедеятельности (ст. 39 Градостроительного кодекса РФ). (...) Механизмы судебной защиты Право на город нуждается в регламентации. Причем желательно, чтобы это были не рекомендательные документы, а непреложный закон. Скажем, довольно популярной считается «Всемирная хартия о праве на город» (World Charter for the Right to the City), принятая на международном форуме в 2004 году. Однако она носит информационный характер, и не влияет на национальные законодательства. Кроме того, нужны механизмы судебной защиты на случай, если право на город (как бы оно ни называлось) нарушено. Иначе оно останется абстрактной декларацией. Орхусская Конвенция возлагает на государственные органы общее обязательство предоставлять жителю экологическую информацию в ответ на соответствующий запрос. И параллельно устанавливает судебную или административную процедуру рассмотрения жалобы на нарушения Конвенции. Наконец, мало закрепить в законе право на город и дать ему защиту — важно одновременно поддержать это положительной судебной практикой. Если же суд не удовлетворяет заявления по такой категории дел (или заявления вовсе не подаются), тогда право на город реализовать невозможно. В частности, согласно п. 2 ст. 29 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», граждане и общественные объединения вправе предъявлять иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, окружающей среде, причинённого загрязнением атмосферного воздуха. То есть, потенциальная возможность иска о защите субъективного публичного права на благоприятную окружающую среду (атмосферный воздух) есть у любого, кто считает себя пострадавшим от выброса. Но судебной практики по таким делам нет. Право на вид из окна В связи с правом на город представляют интерес «непоименованные права», то есть, прямо не названные в законе, но которые можно вывести из его толкования. Например, право на «вид из окна» и «вид на море/озеро/реку», право парковки, право на языковую среду и др. Пускай они сейчас не защищаются, их осмысление важно с урбанистических позиций. О видовых правах в контексте вида на море упоминал Кевин Линч со ссылкой на положения Кодекса Юстиниана (Свод императорских постановлений римского права, 538 г. до н. э.). (...) Но в современных условиях подобных норм недостаточно. Нужно прописать: какие субъекты обладают правом на вид на море; кто может подать иск в случае нарушения и к кому (житель, товарищество собственников, несколько домов, муниципалитеты, прокурор); как оно соотносится с привычными вещными правами (собственность, сервитуты и др.). Пример конфликта по типу «вид на море» — кейс «Стакан-39» в Светлогорске, на побережье Балтийского моря в Калининградской области. Как известно, Светлогорск отнесён к курортам федерального значения. В 2016 году там, прямо на пляже, началось строительство 14-этажного апарт-отеля, прозванного в народе «стакан». Как выяснилось, администрация предоставила этот участок девелоперу, прямо нарушив статью 96 Земельного Кодекса РФ и пункт 12 Постановления Правительства РФ от 07.12.1996 № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения». Согласно данным нормам, пляж относится к первой зоне санитарной охраны, где запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности. После «шума», поднятого активистами и общественным движением «Наш берег», многочисленных жалоб, и обращений, а также публикаций в СМИ, прокуратура внесла представление главе администрации Светлогорского района Александру Ковальскому об изъятии земельного участка, где планировалось строительство апарт-отеля. Помимо игнорирования природоохранного законодательства здесь есть и нарушение «права на вид на море». Если предполагается появление башни высотой 50 метров, безусловно, вид на море будет у неё одной. В таком случае логично считать убытки, которые понесут собственники недвижимости из-за перегороженного вида. В цивилистике такого рода рассуждения касаются римско-правовых сервитутов света и вида. Они, в основном, являются отрицательными (негативными) и касаются запрета на возведение новых или надстройку существующих зданий выше определённого сервитутом уровня. Как указано в литературе: «Целью установления сервитутов света и вида должно быть сохранение уровня освещенности и вида, имеющего определенную коммерческую ценность. Наличие вида должно составлять существенную часть рыночной стоимости господствующей вещи, чтобы его перекрытие могло влечь убытки. Факт коммерческой ценности наличия вида сомнений не вызывает, однако механизм формализации этой ценности не ясен. Коммерческая оценка стоимости вида может быть предусмотрена стандартами оценки стоимости земельных участков». (...) Однозначно напрашивается не только оценивать вид из окна, но и предоставлять ему защиту правовыми средствами. Не обязательно негативными сервитутами, но адекватный механизм явно требует внедрения. Ведь фактически сложилась ситуация, что в XXI веке собственник защищён хуже, чем тысячелетия назад в Древнем Риме. Человек приобретает квартиру по рыночной цене с красивым пейзажем вокруг, а далее в любое мгновение его актив может «превратиться в тыкву», например, благодаря согласованию строительства высотного дома у его порога. Интересы корпораций Специалистами предлагалось выделить «корпоративное право на город», которое принадлежит юридическим лицам. Так, в одной из презентаций Московской школы управления «Сколково» отмечалось: «Корпорация приобретает, наряду с горожанами, своё «право на город», и может воздействовать из своей логики и бизнес-интересов на очень многие аспекты городского развития… Сутью корпоративной городской политики является организация городской среды в интересах корпорации. Она включает в себя в том числе: систему профилактики негативных настроений горожан как по отношению к предприятию, так и городскому развитию; требования корпорации к городской среде, системе образования и жизнеобеспечению». Как указывалось выше, «право на город» как возможная юридическая категория, скорее относится к субъективным публичным правам, к публичной сфере, в то время как статус юридического лица (девелопера) регулируется частным правом. Тогда никакого корпоративного права на город не возникает, так как в концепции права на город реализуются личные потребности человека, а не организаций. Но, рассуждая теоретически, для претензии такого рода обоснование есть. Допустим, корпорация давно находится в городе, платит налоги, поддерживает других субъектов, создает рабочие места и прочее. Inter alia, это может дать ей некую разновидность права и на публичное пространство. Здесь много всяких «если», но идея о равенстве физических и юридических лиц в праве на город вполне обсуждаема в контексте доступа к офисным зданиям или территориям общего пользования. В последнее время стали появляться предложения корпораций — публичные конкурсы по выбору места размещения будущих офисов. Населённые пункты, по задумке, должны состязаться друг с другом, гарантируя фирме лучшие условия. Например, в сентябре 2017 года крупнейший в мире интернет-ритейлер Amazon анонсировал открытие второго корпоративного центра на 50 тысяч сотрудников. Конкретное место будет выбрано по итогам отбора заявок от городов, численностью более 1 млн. чел. При этом Amazon пред- почитает, чтобы город предоставил корпорации льготы по налогам и сборам, гранты, изменения в законодательстве, упрощённый поря- док выдачи разрешений и пр. Взамен Amazon обещает инвестировать несколько десятков миллиардов долларов, что даст локальной экономике 1,4 доллара на каждый вложенный. При таком раскладе, очевидно, что корпорация и дальше будет требовать к себе особого отношения, вплоть до признания за нею специфических прав на городское пространство. Концепция Лефевра жизнеспособна и сегодня Подводя итог, заметим, что право на город — глубокая концепция, освежающая привычные дискуссии. Предположим, что в ближайшем будущем традиционный набор прав переосмыслят, добавив к ним право на город. Если заменить в текстах Лефевра «рабочий класс» на «обычный житель», концепция вполне жизнеспособна и в современных условиях. Сегодня горожанин вроде бы не является угнетаемым в Марксовом понимании (хотя здесь тоже есть раздолье для дебатов). Но, без сомнения, он выключен из процесса принятия решений, а механизмы, с помощью которых он мог бы воздействовать на среду, находятся в эмбриональном состоянии. Наряду с этим, право на город, как броская фраза или лозунг, нуждается в чёткой юридической канве. Что это за право? Кому оно принадлежит? Из чего слагается? Как защищается? На эти и подобные вопросы предстоит ответить специалистам.