Европейская геополитика на 2018 год

Периодизация недавнего прошлого Если говорить кратко, историю европейского строительства можно разделить на четыре этапа. Первый период — между 1947 и 1957 годами — героический, вдохновленный федеративными идеями и завершившийся основанием в начале 1950-х годов Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Второй — между 1957 годом (Римский договор) и 1989 (падение Берлинской стены) — это этап экономического процветания, а также холодной войны и биполярного мира. Третья фаза — между 1989 и 2005 годами (конституционный договор ЕС) — является наиболее волюнтаристской и неоинституциональной, она отмечена масштабным расширением ЕС за счет стран Восточной Европы, однако завершается отклонением конституционного договора. Четвертый этап — между 2005 и 2017 годами — это этап Лиссабонского договора, мирового кризиса 2008 года, «Арабской весны», миграционного кризиса, международного терроризма и программ спасения экономики, когда давно намечавшиеся линии разломов привели к ситуации, которую мы переживаем сегодня. Несмотря на восстанавливающуюся экономику, Европейский союз еще очень далек от того, чтобы вступить в период благоденствия. Реформа европейского проекта сохраняет свою актуальность. Последнее десятилетие (2007-2017) Недавнее прошлое европейской политики можно резюмировать следующим образом: начало нового «политического устройства Европы» датируется 2007 годом, подписанием Лиссабонского договора, который, едва вступив в силу, тут же устарел, став заложником экономического кризиса 2007-2008 годов. «Европейская политика» продолжала работать в аварийном режиме и адаптировалась к потребностям конъюнктуры, начиная с политики жесткой экономии и заканчивая программами спасения экономики. Затем она оказалась в руках «межправительственного руководства» при явном соучастии высокопоставленных чиновников Брюсселя и Франкфурта. Результатом этого соучастия стали регулирующие инструменты «вне договоров», своего рода «европейский макроэкономический алгоритм», который в последнее десятилетие закрепил за политикой жесткой экономии статус «законной». Я имею в виду пересмотренный Пакт стабильности и роста, бюджетный Договор о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе, европейский стабилизационный механизм, Европейский семестр и попытки реформировать Пакт стабильности и рост в 2010 году. Все вместе они составляют «общую теорию макроэкономической обусловленности», настоящий европейский алгоритм для установления дисциплины в национальной политике. Состояние дел в европейской политике В сегодняшней европейской политике мы наблюдаем один очень интересный парадокс: с одной стороны, утрата центральной роли национального государства и его неспособность трансформировать общество. С другой стороны, популистская радикализация внутренней политики, которая представляет нас «сиротами, брошенными государством на произвол судьбы». В итоге на первый план снова выходят история, география и территории. Европейская политика не любит геополитику, но именно с ней ей предстоит иметь дело. В этом отношении картина европейской политики складывается следующим образом: в Северной Европе Путин и Россия репетируют возвращение к политике сфер влияния, характерной для старой советской империи. На востоке, а именно на Большом Ближнем Востоке, помимо авторитарной политики турецкого президента Эрдогана, происходит обострение конфликта между шиитами и суннитами. На юге мы имеем государства Средиземноморья, продемонстрировавшие свою несостоятельность, а также миграционынй кризис, расширившийся до региона Сахеля. И, наконец, для совершенной полноты картины этой «трагедии общин» на атлантическом фронте мы наблюдаем колебания в отношении Брексита и неясные цели политики Трампа, результатом которой является приостановление крупных договоров о свободной торговле с непредвиденными для международной экономики последствиями. Первое утверждение, непосредственно касающееся 2018 года, таково: для столь перегруженной повестки дня у Европейского союза не выработана внешняя политика безопасности и обороны, особенно в тех условиях, когда Великобритания и США проявляют все меньший интерес к Европе и отдают предпочтение более изолированной трансатлантической политике сдерживания. Это, если хотите, «дешевая трансатлантическая политика, отличающаяся довольно низкой геополитической и геостратегической интенсивностью». С другой стороны, в Европейском союзе растет «нелиберальное ядро», и впервые была приведена в действие статья 7 Договора о ЕС, предусматривающая осуждение государства-члена за неоднократные нарушения основных прав и норм верховенства закона демократического государства. Второе явление — это длительный период ожидания, на который обречен известный реформистский импульс европейской политики: про «пять сценариев» Жана Клода Юнкера уже все забыли, предложения Эммануэля Макрона ждут лучших дней, в Германии нет правительства с сентября 2017, выборы в Италии запланированы на март 2018 года. У Еврогруппы новый президент португальского происхождения, а будущие председатели Европейского совета (Болгария и Австрия) явно не умирают от любви к Европейскому союзу. В довершение всего, в 2019 году пройдут выборы в Европейский парламент и будет оглашен новый состав Европейской комиссии. Частный случай трансатлантических отношений и Брексит Политика «дешевого сдерживания и низкой геополитической интенсивности» имеет непосредственные последствия, а именно очередное появление своего рода региональной вражды или даже ряда региональных конфликтов между не находящими взаимопонимания партнерами или соседями. Эту ситуацию хорошо иллюстрируют трехсторонние отношения между Великобританией, Испанией и Португалией. За пределами Европейского союза Соединенное Королевство может провоцировать ряд разногласий в иберийской политике из-за сепаратистского регионализма, из-за Гибралтара или из-за некоторой позитивной дискриминации в отношении Португалии и отрицательной — в отношении Испании. Этот двойственный подход может вызвать некоторое расстройство в отношениях на полуострове. То же самое касается вариантов наших действий на Азорских островах и будущего базы Лажеш: если американское сдерживание повлечет за собой уход с Азорских островов или длительный период ожидания, любой другой геостратегический вариант может вызвать у бывшего партнера неуместную реакцию. Американское сдерживание в отношении НАТО может иметь схожие последствия не только потому, что США требуют большего финансового участия партнеров, но и потому, что это повлечет за собой материально-техническую реконфигурацию операционной системы и географии военных баз. И опять-таки, эти геостратегические и военные последствия могут сказаться на отношениях на полуострове, особенно если НАТО придется вступать в серьезные конфликты в северных и восточных широтах. То есть существует высокий риск обесценивания евроатлантического фактора, а следовательно юго-востока полуострова, перед лицом угрозы, возникающей на границах ЕС в других его пределах. Это обесценивание, безусловно, повлияет на отношения, складывающиеся на Пиренейском полуострове. Однако еще большее влияние на них могут оказать недоразумения, возникающие в коммерческой и финансовой сферах. Как известно, Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство (ТТИП) основано на соглашении о партнерстве между Европейским союзом и Соединенными Штатами. Цели этого торгового соглашения между двумя побережьями Атлантики хорошо известны: свободный доступ к рынку посредством сокращения таможенных барьеров и издержек, гармонизация международных стандартов в сфере защиты окружающей среды, здравоохранения, безопасности на производстве, согласование практик регулирования, внесудебное урегулирование конфликтов в процессе конкуренции и прочее. В этой новой мировой политической и экономической географии оконечность евразийского континента станет территорией назначения и, вероятно, политической фигурой второго ряда, а Пиренейский полуостров «не более чем логистической платформой» для доступа на европейский рынок. На европейский континент хлынет гигантская волна «ТТП и ТТИП»: торговые потоки, люди и инвестиции. Это будет своего рода «вторая волна глобализации» с невообразимыми последствиями для экономической и деловой структуры европейского общества. Правда, политика Трампа ставит все перечисленное под сомнение, и в этом контексте зараза может перекинуться даже на Брексит, поскольку Великобритания больше не является центром здоровых и взаимовыгодных отношений. Если говорить о Брексите, то здесь мы находимся на этапе политической хореографии, который продолжится до тех пор, пока не будет сформировано правительство Германии, Наиболее спорными вопросами на данный момент являются свобода передвижения людей, соответствующие права и юрисдикция, сумма, которую Великобритания должна будет выплатить Евросоюзу в рамках своих обязательств в качестве полноправного члена и, наконец, пограничная линия между двумя Ирландиями и возникающие в связи с этим геополитические проблемы. Возможно, на данном этапе (январь 2018 года) важнее всего очертить последствия и возможный ущерб геополитического и геостратегического характера, которые подразумевает это решение. Приведем их: • хрупкое геополитическое равновесие в период после холодной войны, особенно в восточной части европейского континента; • неустойчивое равновесие внутри каждой из стран с появлением нелиберальных режимов, а также сепаратизма и стремления к независимости; • неустойчивость евразийской политики, политики в отношении Ближнего Востока и Средней Азии, а также ослабление роли Евросоюза на мировой арене; • неустойчивая ситуация внутри НАТО ввиду американской политики сдерживания; • сомнения в отношении будущей энергетической политики в контексте изменения климата; • непредсказуемые последствия приостановления крупных международных договоров в области торговли и развития, а также кризис многосторонности. Пересмотр европейского политического устройства Как правило, европейская политическая среда не благоволит масштабным пересмотрам договоров, заключаемых на межправительственном уровне. Однако в нынешнем контексте следует отдать должное предложениям Эммануэля Макрона об их пересмотре. Французский президент призывает провести национальные конгрессы для подготовки реформы европейских договоров и бюджета для еврозоны. Заняться их подготовкой и утверждением должен Европарламент во главе с министром финансов Европы. Такие меры должны решить две основные задачи: обеспечить демократическую политическую легитимность парламентской ассамблее еврозоны и сделать шаг на пути к подлинной фискальной политике, которая способна более интенсивно взаимодействовать с денежно-кредитной политикой ЕЦБ и в этом отношении окажется более эффективной. Пересмотр европейского политического устройства, на мой взгляд, оправдывается двумя главными причинами. Первая связана с очень большим внешним измерением, требующим крупных бюджетных затрат: оно серьезно сказывается на внутренней политике ЕС и, в частности, на реконфигурации Экономического и валютного союза. Не думаю, что можно взвалить на себя эту тяжелую ответственность без увеличения собственных ресурсов (возможно, европейского налогообложения), частичного взаимного распределения суверенных долгов, создания европейского валютного фонда и всеобъемлющего пересмотра европейских финансовых инструментов для поддержки инвестиций и международного сотрудничества. Вторая причина связана с негативными внешними эффектами «европейской экстратерриториальности» по налоговым и финансовым вопросам, которые наносят непоправимый ущерб политической легитимности и престижу европейского проекта. В этом смысле создание европейской прокуратуры, которая делает особый упор на борьбу с финансовой преступностью, является хорошим признаком наряду с новым европейским законодательством в отношении офшоров, борьбы с уклонением от уплаты налогов и финансовым мошенничеством, а также наряду с большей и лучшей степенью согласованности в налоговой сфере. Более конкретно, пересмотр европейского политического устройства может следовать по нескольким направлениям. Во-первых, Евросоюз в поисках «чувства порядка» решительно вступает в предфедералистский, или предконституционный, период своей второй современности и все отчетливее приближается к государственной модели трехстороннего разделения властей. Во-вторых, Евросоюз усваивает двойную модель управления политической кооперации: с одной стороны, это «структурированные партнерские отношения на постоянной основе», а с другой — регулирующее руководство посредством многочисленных высокоспециализированных организаций, не слишком крупных по численности сотрудников и бюджетным ассигнованиям, которые займутся вопросами low poliytics. В-третьих, Союз может медленно превратиться в межгосударственное и интернациональное правительство, действующее на разных скоростях, с очень сложными структурами и процедурами, своего рода «вторую ОЭСР», только более замысловатую, но постепенно поглощаемую последовательными изменениями и непредвиденными обстоятельствами, которым не смогут препятствовать линии его границ. Однако с пересмотром европейского политического устройства придется подождать до окончательного формирования европейского руководства, поскольку без определившегося правительства Германии мы не будем знать, в каком направлении двигаться. В любом случае Европейскому союзу срочно необходимо повысить свою политическую и институциональную легитимность, чтобы окончательно не дискредитировать себя в глазах европейских граждан. Полагаю, что на данном этапе европейского проекта может быть полезным и удобным политический подход, предполагающий путь «общеевропейского» правительства. Обращаясь к ряду уже известных предложений, приведу здесь собственное предложение для третьего объединяющего этапа европейского строительства и «общеевропейского» правительства: • европейская прокуратура, особенно для случаев крупных финансовых преступлений • европейское общественное демократическое пространство посредством создания Европейского конгресса или в качестве альтернативы Межпарламентского союза с участием национальных парламентов; • европейский механизм для регулирования масштабных рисков и борьбы с изменением климата; • новая архитектура для зоны евро: функции ЕЦБ, бюджет еврозоны, казначейство и министр финансов Еврозоны; • европейский механизм управления суверенными долгами (создание Европейского валютного фонда); • новая архитектура для европейской безопасности и обороны, так называемое Постоянное структурированное сотрудничество; • механизм продвижения сетей европейских городов и регионов (здесь есть перспективы для более равномерного и значительного роста); • европейский механизм продвижения цифрового общества и совместной экономики (для предотвращения ущерба единому цифровому рынку Европы); • европейское предложение о пересмотре инструментов сотрудничества и развития (основы союза для Средиземноморья); • европейское предложение для всестороннего пересмотра инструментов финансовой поддержки Союза (численность таких инструментов растет). Последние замечания Какое бы направление мы ни выбрали, существуют два политических риска разрыва, которых следует опасаться. Первый политический риск связан с Брекситом и с тем, что мы можем назвать «теорией прецедента», то есть преднамеренным выбором той линии переговоров, цель которой — предотвратить новые запросы на выход либо поставить для них жесткие условия. Второй политический риск имеет отношение к теории «Европы, движущейся на разных скоростях или по разным концентрическим окружностям», которая применима к таким областям, как единый рынок, единая валюта, безопасность, оборона и иммиграция. Странам Восточной Европы, и особенно Вышеградской группе, свойственно представление о существовании некоей «теории клубов», которая считается ими актом дискриминации, своего рода балканизацией европейского проекта. Таким образом, наиболее предпочтительным представляется путь «дифференцированной и инклюзивной интеграции» в соответствии с темпами и волей каждого государства-члена. Разработчикам проекта бюджета для зоны евро также следует принимать это во внимание. На формальном юридическом уровне, когда мы, с одной стороны, видим попытки восстановить европейский проект — путь, предлагаемый Макроном, а с другой — минималистский или консервативный подход к тому же проекту в стиле Меркель, на данном этапе уместно воспользоваться инструментами самих европейских договоров, а именно прибегнуть к упрощенному пересмотру статьи 48 (п. 2) Договора о ЕС и расширению сотрудничества в статьях 20 и 42-46, а также в статьях 326-334, не говоря уже о межправительственных соглашениях за пределами договоров, которые за последние несколько лет сделались постоянной практикой. Так, национальные конгрессы, предложенные Макроном, могут привести к предложению «Единого европейского акта» и ограничить большое число межправительственных соглашений, заключаемых вне договоров. Наконец, первый случай использования статей 50 (выход из Союза государства-члена) и 7 (нарушение основополагающих ценностей демократического верховенства права) Договора о Европейском союзе действительно станет знаковым событием европейской геополитики 2018 года со всеми непредвиденными последствиями. Будем надеяться, что здравый смысл в обоих случаях восторжествует, и мы подойдем к 2019 году в достаточно хорошем состоянии, чтобы благополучно провести выборы в Европейский парламент и сформировать новую Европейскую комиссию. Антониу Коваш — профессор Университета Алгарве.