Политика новой администрации США в отношении России: после года президентства Трампа эксперты обсуждают успехи, неудачи, а также направление дальнейшего движения.
Пока трудно говорить о каких-то успехах политики администрации Трампа в отношении России. Несмотря на риторику предвыборной кампании, никаких «сделок» не было заключено в области американо-российской сотрудничества по поводу борьбы против терроризма, окончания гражданской войны в Сирии, решения вопроса о ядерном вызове Северной Кореи или отношений с Ираном. Американо-российские переговоры по поводу разрешения кризиса на Украине — это непосредственная причина продолжения режима западных санкций против России — ни к какому результату не привели. В то же время американский президент возражает против более конфронтационного подхода к России, к которому его призывают многие в конгрессе США, в том числе люди из его собственного истеблишмента в области национальной безопасности. Дональд Трамп неохотно подписал документ об ужесточении санкций в отношении России и не помешал реализации одобренных администрацией Обамы планов по усилению восточных рубежей НАТО, однако он не стал рассматривать несколько документов, прежде всего относящихся к дальнейшему ужесточению антироссийских мер. Речь идет, прежде всего, о наказании третьих сторон за их экономическое и военное сотрудничество с Кремлем, а также о поставках американского оружия на Украину. Пока отсутствие позитивных сдвигов и успехов в американо-российских отношениях не привело к значительному стратегическому провалу для Соединенных Штатов — хотя недавнее привлекшее к себе внимание укрепление отношений России с предполагаемыми союзниками Соединенных Штатов (в частности, с Турцией и Саудовской Аравией) и попытки укрепить связи с Ираном и Китаем направлены на то, чтобы обеспечить Москве большую свободу маневра, а также возможность воспользоваться ошибками Соединенных Штатов. С учетом наличия желания у Кремля воспользоваться в разных частях планеты сложившейся благоприятной ситуацией, администрация Трампа может обсудить некоторые варианты изменения своего отношения к России, и сделать это за счет приведения в порядок других аспектов этой политики. Политическая реальность в Вашингтоне построена на том, что американо-российские отношения являются токсичными, и попытка изменить существующую динамику требует более значительно политического капитала, чем администрация Трампа готова потратить, даже если бы она хотела использовать его на решение этого вопроса. Однако уточнение стратегических целей в других областях может перенести американо-российские отношения в более реалистичную плоскость. Определение «конечной цели» относительно Кореи, и того, какую цену Соединенные Штаты готовы заплатить. Идет ли речь о смене режима, о полной денуклеаризации или о сдерживании? Какие уступки Соединенные Штаты готовы предложить Китаю, если подобная цель может быть достигнута поддающимся проверке образом? В свою очередь это поможет определить, является ли помощь России жизненно важной, а обструкционизм с ее стороны — серьезной проблемой. Прояснение позиции Соединенных Штатов по Сирии. Является ли уход Башара Асада все еще политическим требованием или просто предпочтительным вариантом? Верят ли Соединенные Штаты в то, что российско-турецкий процесс по Сирии (вместе с иранскими и арабскими добавлениями) приведет к приемлемым результатам для американской политики — или Соединенные Штатам следует поспешить и самим возглавить этот процесс? Добиваются ли Соединенные Штаты немедленного прекращения иранского влияния на Ближнем Востоке, что может привести к смене режима в самом Тегеране, или возникновение на Ближнем Востоке варианта холодной войны в отношениях между Ираном и Саудовской Аравией отвечает американским интересам? Каким может быть окончательный статус Украины, который бы наилучшим образом отвечал интересам и ценностям Соединенных Штатов и который мог бы быть достигнут по приемлемой цене? Каковы, с точки зрения Соединенных Штатов, минимальные стандарты реинтеграции тех территорий, которые в настоящее время не находятся под контролем центрального правительства? Является ли все еще членство Украины в НАТО, даже если оно может состояться в далеком будущем, целью политики Соединенных Штатов? И, наконец, пятая рекомендация. Президент должен ответить на следующий вопрос: «Является Россия самым большим вызовом для Соединенных Штатов?» Трамп предпочел сформировать свою администрацию из людей, склонных утвердительно ответить на этот вопрос. Если он с этим не согласен, то ему нужно рассмотреть возможность формулирования новых директив и, если необходимо, заменить людей, работающих в аппарате по вопросам национальной безопасности на тех, кто иначе оцениват связанные с Москвой угрозы и вызовы. Если же он уже разделяет подобную оценку, то тогда она должна стать главным организационным принципом американской внешней политики. В таком случае усилия, направленные на поиск вариантов сотрудничества с Россией, окажутся контрпродуктивными и вводящими в заблуждение американских партнеров и союзников. Ни в одном из этих случаев мы тогда не будем иметь надежное мерило для определения успеха и провала. Николас Гвоздев (Nikolas K. Gvosdev) — старший научный сотрудник Исследовательского института внешней политики (Foreign Policy Research Institute), постоянный автор журнала National Interest. Если бы самым скромным критерием успеха было бы сдерживание резкого ухудшения отношений, и даже незначительные шаги имели бы значение, то тогда политику администрации Трампа в отношении России следовало бы назвать грубым провалом — грубым, потому что, если принять во внимание слова президента и его госсекретаря, они верят в то, что улучшение этих отношений имеет жизненно важное значение. Да, предпринимаются шаги, которые могли бы — и еще могут — принести результат, и в их числе проходящие переговоры на уровне заместителей министров иностранных дел о стратегической стабильности, соглашение о создании зон деэскалации в юго-западной части Сирии и соблюдение договоренности об предотвращении конфликтов, а также успешное соблюдение нового договора СНВ. Однако этому ограниченному перечню следует противопоставить возмущенный конгресс, который самым решительным образом настроен на то, чтобы наказать Россию с помощью новых санкций; усилия конгрессменов, направленные на то, чтобы заставить администрацию выйти из договора о ракетах средней и меньшей дальности (ДРСМД); долгосрочный ущерб, нанесенный дипломатическим миссиям обеих стран, а также тот паралич, который не дает возможности президенту даже подумать об обращении к России для поиска общих позиций. Что касается рекомендаций, то вот их перечень: Администрация прежде всего должна найти на дипломатическом уровне способ привлечь Россию к определению красных линий, устанавливающих те границы, которые нельзя нарушать, когда речь идет об оказании влияния на результаты выборов в другой стране, а затем нужно будет договориться о поддающихся проверке способах контроля. Следует действовать быстро и энергично для того, чтобы спасти договор РСМД, а если этого не произойдет, то тогда не будет никаких перспектив для дальнейших шагов в области контроля над стратегическими ядерными вооружениями. И следует именно сейчас, а не позднее, заявить о своей готовности обновить новый договор СНВ в 2021 году, если не будут достигнуты другие договоренности. В публичных заявлениях и в свидетельских показаниях в конгрессе следует объяснить, приводя соответствующие аргументы, почему важно «нормализовать» американо-российские отношения и сфокусировать внимание на критически важных вопросах, требующих сотрудничества Соединенных Штатов и России. Следует дать указание специальному представителю по Украине изучить позитивные идеи для преодоления патовой ситуации в отношении соглашения Минск II. Следует привлечь российскую сторону к работе на всех возможных уровнях, включая контакты между военными обеих стран. Роберт Легволд (Robert Legvold) — почетный профессор кафедры политических наук имени Маршалла Шульмана, Колумбийский университет. В этом году американо-российские отношения, наконец, достигли дна? Будем надеяться, однако уверенности в этом нет. Ситуация может стать еще хуже, если обе стороны не признают необходимость начать конструктивный диалог. Целью переговоров должна быть разработка пошагового процесса разрешения конфликтов там, где сталкиваются интересы в области национальной безопасности, а также определение общих угроз в качестве потенциальных областей совместной работы. Пять рекомендации для начала этого восстановительного процесса: Во-первых, национальные лидеры должны установить новый тон в отношениях. Лидеры должны заняться вопросом о дефиците доверия. Однако взаимное уважение предшествует доверию, и достигается оно с помощью слушания, а не говорения. В течение слишком большого количества лет американские и российские официальные лица говорили, не слыша друг друга, вместо того, чтобы быть вовлеченными в настоящий обмен мнениями. Во-вторых, процессы и механизмы сотрудничества должны быть пробуждены от глубокого сна. Необходимо идущее сверху вниз лидерство для того, чтобы оказать поддержку прагматичным, настроенным на достижение результата дискуссиям в политике, в военной области, а также по каналам разведки. Такого рода мандат должен быть ориентированным на изучение всех областей, где существуют разногласия, и сделать это нужно в полном объеме и без предварительных условий, признавая тем самым, что диалог не означает согласия с позицией противоположной стороны. В-третьих, широкая дискуссия о стратегической стабильности должна быть в числе первых пунктов повестки, потому что это наиболее спорная область из числа тех, которые нас разделяют. В этом отношении классическое или узкое определение ядерных и обычных вооружений как основы стратегической стабильности больше не применимы к тому миру, в котором мы сегодня живем. Поэтому переговоры о стратегическом балансе должны учитывать возможности и асимметричности во всех средствах, используемых государством для воздействия на глобальные события, то есть, речь идет о ядерных вооружениях, обычных вооружениях, противоракетной обороне, разведывательных возможностях, использовании третьих сторон, союзников. В-четвертых, Соединенные Штаты и Россия заинтересованы в том, чтобы предотвратить новую неожиданную атаку террористов после прекращения существования исламского халифата в Сирии и в Ираке. Реальность такова, что ни Россия, ни Соединенные Штаты не могут в одностороннем порядке добиться разрешения этого конфликта. Ни Соединенные Штаты, ни Россия не могут самостоятельно решить вопрос о глубинных корнях «глобального джихада», поскольку основанный на насилии исламский экстремизм оказывает воздействие на глобальную безопасность. Сотрудничество в борьбе против терроризма должно быть восстановлено и расширено за счет включения киберсредств. Терроризм представляет собой логичную цель для определения новых форм сотрудничества в киберпространстве для проведения операций в глобальном масштабе против террористических ячеек, для противодействия попыткам вербовки новых сторонников и пропагандистским усилиям. И, наконец, перефразируя слова Платона из его диалога «Государство» (The Republic), можно сказать, что картина не становится менее прекрасной, если ее объект не существует в действительности: прежде всего, необходимо самым решительным образом добиваться улучшения отношений. Смелость и воображение требуются для того, чтобы преодолеть нынешний спад, который не дает преимуществ ни одной из сторон. Как показал прошедший год, легче ничего не делать любом уровне, чем предпринимать усилия для улучшения отношений. Рольф Моватт-Ларссен (Rolf Mowatt-Larssen) — директор проектов в области разведки и обороны Центра имени Бельферов по науке и международным делам (Belfer Center for Science and International Affairs) Гарвардской школы управления имени Кеннеди. Администрация Трампа продемонстрировала свою неспособность более эффективно управлять процессом и сдерживать нежелательные последствия так называемого российского скандала вокруг вмешательства в выборы 2016 года. Образовавшийся в результате в Соединенных Штатах внутренний политический климат — включая медийную шумиху, постоянную резкую критику даже со стороны бывших союзников на Капитолийском холме, а также существенные и защищенные от вето новые законы о санкциях, — по сути, связали руки администрации по любым вопросам, имеющим отношение к России. В таких условиях президенту Трампу будет сложно добиться реализации объявленных им целей относительно улучшения американо-российских отношений, сотрудничества с Россией в борьбе против терроризма, а также сближения американской и российской позиции по поводу Северной Кореи и Ирана. Достигнутые успехи можно считать скромными. Американо-российский «стратегический диалог», запланированный ранее, но так и не осуществленный администрацией Обамы, начался в сентябре со встречи в Хельсинки. Переговоры между американским специальным представителем по Украине Куртом Волкером и его кремлевским коллегой Владиславом Сурковым, возможно, вынудили Путина поддержать предложение относительно размещения миротворцев ООН в Донбассе. И, наконец, после эскалации и взаимных ответных действий, острота в отношениях может, по крайней мере, временно, снизиться, и этому процессу, судя по всему, может оказать содействие американо-российская группа, занимающаяся «раздражителями» в отношениях между двумя странами. Затем администрации следует сделать все необходимое для того, чтобы заполнить свою команду по российской политике уважаемыми ведущими фигурами, а также обеспечить им доступ к основательным аналитическим источникам по этому вопросу как внутри, так и за пределами правительства. Оснащенная подобным образом, американская сторона может сфокусировать свое внимание более последовательно, а также более эффективно на контактах со своими российскими коллегами. С помощью подобного рода ясной коммуникации должны обсуждаться наиболее острые вопросы в отношениях между двумя странами — вмешательство в выборы, Украина, напряженность в отношениях НАТО-Россия, а также разрушение режима контроля над вооружениями. Американская сторона должна добиваться четкого определения красных линий с точки зрения жизненно важных национальных интересов Соединенных Штатов, а также тех серьезных последствий, с которыми столкнется Россия в случае нарушения этих красных линий. В то же время, в ходе диалога могут быть признаны и расширены те области, где двустороннее взаимодействие является продуктивным — Арктика, сотрудничество в космосе и, возможно, борьба с терроризмом. Мэтью Рожански (Matthew Rojansky) — директор Центра имени Вудро Вильсона при Институте Кеннана (Kennan Institute, Woodrow Wilson Center). Вероятно, единственным большим достижением первого года президентства Дональда Трампа является переворачивание с ног на голову американо-российских отношений, существовавших в конце президентского срока Обамы. По целому ряду вполне понятных причин (Крым, восточная Украина, споры по поводу Договора о ракетах средней и меньшей дальности и т.д.) президент Обама пытался изменить поведение России с помощью экономических санкций и прекращения официального сотрудничества по целому ряду вопросов. Хотя российские лидеры не согласны с тем, что санкции и разрыв коммуникаций наносят вред России, совершенно очевидно, что они причиняют ущерб. Однако цена, позволяющая избежать этих санкций, слишком высока, и они либо не хотят (как в случае с Украиной), либо не могут (как в случае с Крымом) ее заплатить. Возможно, такое положение является приемлемым для тех, кто считает, что Россия не имеет значения. Но для тех людей, которые хотят, чтобы Россия помогла в решении существующих проблем, вопрос формулируется следующим образом: «Как использовать связанное с санкциями давление и изоляцию России для продвижения вперед?» На сцене появился Дональд Трамп, который еще до своего избрания отодвинул в сторону такие сложные вопросы как Крым, и объявил о том, что он сможет найти возможность для заключения сделки с Путиным. Его риторика во время предвыборной кампании предполагала возможность продвижения вперед, несмотря на санкции и накопившиеся претензии. Это создало возможности оказания воздействия на Россию там, где раньше их не существовало, поскольку президент Путин увидел потенциальную выгоду от заключения сделки. Так, например, после высылки президентом Обамой десятков российских дипломатов в последний месяц своего президентства российский президент Путин воздержался от соответствующего ответа, и совершенно очевидно, что он надеялся на изменение ситуации после прихода к власти президента Трампа. Оказание воздействия с помощью санкций — это пока единственное крупное достижение президента Трампа. Извлечение выгоды из этого воздействия до увеличения цен на нефть и до «разлада в стане союзников» является критически важным. Однако ранние неудачные шаги президента Трампа и его команды привели к созданию препятствий для заключения сделки с Россией. До достижения успеха с Россией по Крыму, Украине и по другим вопросам Трамп должен обратиться непосредственно к Путину и предложить смягчение некоторых санкций в обмен на значительные уступки со стороны России. Хотя именно конгресс ввел многие из действующих ныне санкций, президент Трамп может ослабить их своими исполнительными указами. За это он может потребовать от Путина следующих шагов: — компенсации Украине за Крым; — выполнения Минских соглашений; — участия в новых переговорах по контролю над вооружениями (обсуждение договора о РСМД, а также стратегических и нестратегических вооружений); — сотрудничества в Сирии и Афганистане; Кевин Райан (Kevin Ryan) — приглашенный научный сотрудник Центра имени Белферов по науке и международным делам (Belfer Center for Science and International Affairs) школы имени Кеннеди Гарвардского университета.
