Foreign Affairs (США): возвращение к действительности

На протяжении последних 30 лет, когда США находились на вершине мирового могущества, американские лидеры выстраивали свою внешнюю политику вокруг единственного вопроса: чего в мире следует стремиться достичь Соединенным Штатам? Воодушевленные победой в холодной войне и освобожденные от могущественных противников за рубежом, сменявшие друг друга американские администрации выработали амбициозную программу: распространение либерализма и западного влияния по всему миру, интеграция Китая в мировую экономику и изменение политики на Ближнем Востоке. При постановке этих целей Вашингтон в некоторой степени учитывал внешние сдерживающие факторы, такие как потенциальные возражения важных региональных держав во всем мире. Но внешнеполитические дебаты были сосредоточены главным образом на том, какой ценой может обойтись та или иная мера, или на том, желательно ли распространение западных институтов в принципе. Интересы других стран, особенно противников, были второстепенными. Такой подход к внешней политике был ошибочным даже на пике могущества США. Как показали бесконечные войны в Афганистане и Ираке и российская интервенция в Восточной Европе, противники, располагающие небольшой долей ресурсов Соединенных Штатов, могли бы найти способы противостоять действиям США и сделать этот процесс очень дорогостоящим. Сегодня концепция Вашингтона о собственном превосходстве — его пренебрежение основными интересами потенциальных противников — еще более контрпродуктивна. Когда Китай находится на подъеме, Россия демонстрирует свою несговорчивость и независимость, а либеральная международная коалиция Соединенных Штатов ослаблена изнутри, Вашингтон оказывается в гораздо более затруднительной ситуации. Внешняя политика, в которой не уделяется этому должного внимания, будет препятствовать сотрудничеству и поставит США на путь конфликтов со своими соперниками. Чтобы избежать такого исхода, внешняя политика США должна адаптироваться как по сути, так и в плане мышления. В ближайшие десятилетия главным станет новый вопрос: какие глобальные цели может преследовать страна, которые могут поддержать ее союзники и которые могут принять ее геополитические соперники? Такой подход откроет возможности для компромисса с Пекином и Москвой и поможет установить взаимоприемлемые, хотя и несовершенные, равновесия во всем мире. Стремление к превосходству Чтобы понять, где внешняя политика США начала давать сбой, сравните два ключевых момента, когда Соединенные Штаты достигли вершины мирового могущества: один раз в конце Второй мировой войны, и потом — в конце холодной войны. В 1945 году экономическая и военная мощь страны не имели себе равных. После войны США оказались единственной крупной державой, избежавшей и массовых бомбардировок, и оккупации своей материковой территории. Страна потеряла в войне приблизительно 0,3% своего населения — по сравнению с потерями Японии (4%), Германии (9%) и ужасающими потерями Советского Союза, которые составили 14% населения. На американскую экономику приходилось почти половина всего мирового экономического производства. И, конечно же, США были единственной страной, обладавшей атомной бомбой. Учитывая доминирующее положение Соединенных Штатов, некоторые американские деятели призывали проводить жесткую внешнюю политику, направленную на ослабление влияния СССР и коммунистических режимов в Восточной Европе. Но все же американские лидеры приняли более сдержанную стратегию: помочь восстановить демократию и рынки в Западной Европе, защитить эти страны от советской экспансии и ограничить влияние СССР по всему миру. В интересах предотвращения войны эта стратегия, получившая название политики «сдерживания», предполагала стремление избегать шагов, которые Советский Союз счел бы неприемлемыми, таких как ликвидация коммунистических буферных государств в Восточной Европе. Сдерживание не было ни умеренным, ни безответным. В течение короткого послевоенного периода превосходства и последующих десятилетий биполярности США и их союзники распространяли свое влияние и боролись с коммунизмом по всему миру, зачастую слишком агрессивно, участвуя в секретной деятельности и кровавых войнах. Однако крайне важно, что стратегия учитывала основные национальные интересы СССР, особенно коммунистический контроль над странами, которые Советы считали своим «ближним зарубежьем». По мнению наделенного даром предвидения дипломата Джорджа Кеннана (George Kennan), архитектора стратегии сдерживания, США должны были победить Москву, позволив советской системе рухнуть вследствие разрушения ее собственных основ, прогнивших изнутри. Второе испытание превосходства США проходило иначе. Когда Советский Союз распался, США имели самую большую экономику в мире, самую мощную армию и целый ряд союзников, среди которых были самые богатые и технологически развитые страны мира. В этот однополярный момент некоторые высказывались за стратегию сдержанности, призывая Соединенные Штаты экономить свои экономические ресурсы, сосредоточиться на внутренних проблемах и избегать новых конфликтов. Но Вашингтон, которому ввиду отсутствия равных конкурентов не надо было сдерживаться, отверг этот подход. Россия стояла на коленях, Китай был слабым. А потенциальные противники либерализма и свободного рынка преследовали безнадежную цель. Наступил «конец истории». Американские лидеры решили укреплять либеральный мировой порядок во главе США. Вместе со своими союзниками Вашингтон неуклонно распространял основные западные институты, прежде всего НАТО и Европейский Союз, в Восточную Европу. При этом Вашингтон и его партнеры обсуждали целесообразные темпы экспансии, а также политические и экономические критерии, которым должны соответствовать новые участники их порядка. Но они не обращали особого внимания на опасения России по поводу вторжения Запада, несмотря на данные им ранее обещания не делать этого. Как писала журналистка Юлия Иоффе (Julia Ioffe), Россия стала «страной, которую не боятся, а над которой насмехаются» — уже не великой державой, а «Верхней Вольтой с ракетами». А после терактов 11 сентября Вашингтон приступил к осуществлению проекта, направленного не только на уничтожение «Аль-Каиды» (террористической организации, запрещенной в РФ — прим. ред.), но и на преобразование Ближнего Востока. Афганистан и Ирак были лишь первыми двумя объектами его деятельности — цель была шире: смена режима в Иране, Сирии и других странах. Даже на пике могущества США было неразумно пренебрегать основными интересами потенциальных противников. Но через 30 лет после окончания холодной войны относительная мощь Вашингтона резко сократилась. В лице России и Китая США теперь оказались перед двумя осмелевшими соперниками, готовыми противостоять тому, что они считают американским экспансионизмом. Что еще хуже, ситуацию и в США, и в Европе дестабилизирует яростная популистская реакция, отвергающая основные принципы либерального мирового порядка. В результате единый и мощный блок западных демократий, некогда способствовавший росту влияния США во всем мире, раскололся, и Вашингтон лишился решающего источника поддержки в его конкуренции с соперничающими с ним великими державами. По мере ослабления глобального влияния Вашингтона его превосходство обходится ему все дороже. Трезвый взгляд на Россию Одной из причин геополитических изменений является Россия. Эта страна во многих отношениях вряд ли является препятствием для превосходства США. Это — не процветающее общество и не растущая держава. Наоборот, это страна со стареющим населением, численность которого сокращается. В ней широко распространена коррупция, и она почти полностью зависит от нефтяных доходов — а это вряд ли является показателем инноваций и роста. И все же Москва нашла хитрые и эффективные способы противостоять мировому порядку, который президент России Владимир Путин справедливо считает враждебным интересам своей страны. Посредством войн против Грузии и Украины России удалось не только остановить движение этих стран к интеграции с мировым порядком во главе с США, но и посеять разногласия между Вашингтоном и его европейскими союзниками. Распространяя дезинформацию через государственные СМИ и финансируя европейские экстремистские партии, Россия использует уязвимые места в открытых политических системах своих противников, сея разногласия и вызывая раскол в электоратах этих стран. В результате в отношениях Вашингтона и Москвы сейчас происходит опасный виток эскалации. США и Европа продолжают распространять свое политическое и военное влияние на ближнее зарубежье России. (Например, Босния, Грузия, Северная Македония и Украина выстроились в очередь, чтобы вступить в НАТО). Россия, со своей стороны, начала скрытую военную интервенцию на Украине, совершила сенсационные покушения в Великобритании и проводит кампании политического вмешательства по всему Западу. Для деэскалации этого конфликта обе стороны должны заключить соглашение: отказ от экспансии Запада в обмен на невмешательство России. Запад прекратит любое дальнейшее расширение НАТО и ЕС в Восточной Европе. Взамен Россия согласится прекратить свою кампанию внутриполитического вмешательства. (Степень вмешательства правительства США во внутреннюю политику России неясна, но Вашингтону также придется отказаться от использования подобных методов). Каковы бы ни были детали соглашения, его целью будет взаимное примирение. Пусть русские выступят и перечислят все, что они считают наиболее вопиющими посягательствами Запада на ее интересы — возможно, это действительно расширение НАТО и ЕС, возможно, какие-то другие политические шаги. Западные правительства могут сделать то же самое, и обе стороны могут вести переговоры с целью устранения самых мощных раздражающих факторов. Такое взаимопонимание (даже если в процессе обе стороны останутся неудовлетворенными) обеспечило бы ясный путь продвижения вперед. Критики могут возразить, что такая сделка была бы невыполнимой, учитывая, что в эпоху дезинформации сложно доказать, кто и против кого проводил ту или иную политическую операцию. Но во время холодной войны обе стороны справились с этой проблемой и установили правила игры, чтобы ограничить шпионаж и тайные операции сторон друг против друга. Если одна сторона решит, что другая зашла слишком далеко, она предпримет ответные действия, после чего все вернется в нормальное русло. Нет никаких причин, по которым Вашингтон и Москва не смогли бы сделать то же самое сегодня. Для заключения такого соглашения не потребуется и особого доверия, которого явно не хватает обеим сторонам. Если бы Москва продолжала политику внутриполитического вмешательства, Вашингтон мог бы инициировать программы по дестабилизации собственной внутренней политики России. Авторитарные режимы, которые всегда боятся соперников внутри страны, по меньшей мере, так же уязвимы перед внешним вмешательством, как и демократии. И если Запад откажется от своих обещаний, Москва может ответить тем же, активизировав собственную информационную войну. Возможно, самым большим препятствием для достижения такого соглашения — даже неофициального — является нежелание американских внешнеполитических лидеров признать, что Россия имеет неоспоримые интересы национальной безопасности в Восточной Европе. Но если не обращать внимания на опасения России, они никуда не исчезнут. «Совершенно нереалистично думать, что Запад может добиться от России желаемой сдержанности и сотрудничества, не обращаясь с Москвой как с великой державой, обладающей реальными и законными интересами», — писал в 2015 году бывший американский дипломат Лесли Гелб (Leslie Gelb). Сделка с Китаем Превосходство США подверглось серьезным испытанием и со стороны растущего Китая. В 1990 году эта страна была геополитически отсталой: ее экономика составляла всего 6% от размера экономики США; сегодня она составляет 63%. (С учетом корректировки паритета покупательной способности к ВВП Китай уже превзошел США в экономическом отношении). Что еще более важно, быстрый экономический рост Китая (который даже после замедления почти втрое превышает темпы роста США) означает, что если Китай не постигнет какая-то политическая катастрофа, страна станет экономическим гигантом XXI века. К тому же, Китай стал региональной военной державой. Пекин превратил раздутую, технически отсталую армию, которая была у него в 1990 году, в вооруженные силы с современными возможностями для выполнения тех задач, в которых которые китайское руководство заинтересовано прежде всего: оказание давления на Тайвань и создание препятствий для передвижения американских войск в восточноазиатских водах. Дэн Сяопин (Deng Xiaoping), лидер Китая в 1980-х годах, как известно, советовал своей стране «скрывать свою силу, ждать своего часа». Сегодня этой стране надоело прятаться и ждать. Вместо этого Китай расширил свое присутствие в Азии, построив два авианосца, построив и затем милитаризовав искусственные острова в Южно-Китайском море и обеспечив доступ к военным базам в Азии и Индийском океане. В результате Китай постепенно становится равноправным конкурентом в регионе, где дипломатическая, экономическая и военная мощь США не так давно была неоспоримой. В своей внешней политике США в общем и целом учитывали основные интересы Пекина еще до того как мощь Китая начала расти. Из уважения к претензиям Пекина на суверенитет над Тайванем администрация Никсона разорвала союз США с Китайской Республикой (Тайвань), официально признала существование только «одного Китая», и наладила отношения с Пекином. Проведению этой политике мешало давление со стороны Конгресса и продолжающиеся поставки американского оружия в Тайвань, которые, как утверждают китайцы, являются нарушением двусторонних соглашений между США и Китаем. Тем не менее, политика «одного Китая» является краеугольным камнем сотрудничества с Пекином с последних десятилетий холодной войны до настоящего времени. Однако некоторые другие аспекты американской политики противоречат интересам Пекина. Политика США по экономическому взаимодействию с Китаем, которую часто считают благодушной попыткой вовлечь эту страну в глобальный торговый режим, также преследует цель преобразований. Ее сторонники открыто заявляют о своих надеждах на то, что эта политика заставит Китай реформировать свои нелиберальные институты, сократить масштабы нарушений прав человека и создать новую, богатую элиту, которая выступит против власти Китайской коммунистической партии. Китайские наблюдатели совершенно справедливо считают такую стратегию США, основанную на таких ожиданиях, мягкой формой смены режима. Кроме того, китайцы настороженно относятся к альянсам США в регионе, опасаясь, что решив сохранить альянсы времен холодной войны в Азии после 1990 года, Вашингтон стремился к сдерживанию роста Китая. Возмущенные военным господством США, китайцы не скрывали своего негодования, когда американские военные суда заходили в воды Китая и вторгались в его воздушное пространство, или когда США направили два авианосца через Тайваньский пролив в 1995 году, в период обострения напряженности между Тайванем и материковым Китаем. В последнее время, когда США укрепляют политические и военные связи со странами, расположенными вдоль основных торговых путей региона и вдоль границ Китая (в частности, с Индией и Вьетнамом), китайские лидеры жалуются на то, что страну берут в кольцо Однако сегодня Китай может не только жаловаться. В рамках масштабной кампании влияния за рубежом Пекин вмешивается во внутреннюю политику других стран (например, Австралии, Канады и Новой Зеландии), использует экономическое давление, чтобы наказать страны, которые он считает враждебными Китаю, и наращивает потенциал, необходимый для оспаривания военного превосходства США в Восточной Азии. В эпоху, когда политическое, экономическое и военное господство США в регионе сокращается, для предотвращения конфликтов и сотрудничества с Пекином США должны будут уважать его основные интересы. У двух стран много общих интересов — региональных и глобальных. Обе страны хотят добиться денуклеаризации Северной Кореи и стабильности на Корейском полуострове. Страны занимают одинаковые позиции в отношении таких проблем, как изменение климата, терроризм, распространение ядерного оружия и многих других глобальных проблем. Вашингтон и Пекин могут вместе продвигаться в решении этих вопросов либо поддерживать враждебные отношения. Делать и то, и другое одновременно они не могут. Сейчас, когда эпоха превосходства США закончилась, американские лидеры должны задаться вопросом, чего они реально могут достичь, не нанося ущерба американо-китайским отношениям. Конечно, США хотят, чтобы Китай стал демократической страной и уважал права своих граждан. Они также хотят решения тайваньского вопроса, чтобы эта процветающая демократическая страна получила автономию, и в ней воцарился мир. Но действия, направленные на достижение этих целей, стали бы прямой угрозой основным интересам китайской Коммунистической партии. Это стало бы препятствием для двустороннего сотрудничества, поставило бы под угрозу отношения США с партнерами в регионе (которые хотят поддерживать стабильные отношения с Китаем) и могло бы спровоцировать войну. Соглашение с Пекином должно быть основано на нескольких главных вопросах. Один из них — будущее американских альянсов в регионе. Отношения США в Восточной Азии являются важным источником политической и военной мощи США, поэтому Вашингтону было бы неразумно жертвовать ими ради сближения с Китаем. Но США могут воздержаться от включения в число своих союзников и военных партнеров новых стран, в частности тех, что расположены вдоль границ Китая. Установление таких отношений означало бы, что Вашингтон пренебрегает интересами и опасениями Пекина подобно тому, как он пренебрегал интересами и опасениями Москвы, расширяя НАТО в странах Балтии. А в Азии США будут раздражать не слабеющую державу, а державу, которая становится более мощной и влиятельной. В обмен на эти уступки Вашингтон мог бы потребовать от Пекина соблюдения статус-кво на Тайване и в других территориальных спорах. По причине озабоченности по поводу соблюдения прав человека и по геополитическим причинам США не хотят, чтобы тайваньский вопрос был урегулирован силовым путем. Не хотят они и того, чтобы споры о нескольких островах или границах в регионе привели к всплеску насилия, которое может перерасти в более масштабную войну. Если бы Пекин согласился, а затем отказался от своих обязательств, Вашингтон в случае необходимости мог бы применить силу (например, для защиты своих союзников) или тайно вмешаться во внутреннюю политику Китая, соизмеряя свои ответные меры с тем, насколько серьезными являются нарушения Китая. Вполне возможно, что Китай готов к такому соглашению. Руководство Китая постоянно подчеркивает необходимость избегать конфликтов с Соединенными Штатами и заявляет, что оно радо присутствию США в регионе до тех пор, если только Вашингтона не стремятся сдерживать Китай. В Пекине также понимают, что уход США из региона, скорее всего, приведет к тому, что Япония увеличит свою военную мощь и будет поводить более агрессивную политику в области безопасности — чего Китай предпочел бы избежать. Разрядка отношений с Вашингтоном была бы более разумным шагом для Пекина, поскольку его руководство сталкивается с насущными внутренними проблемами, такими как коррупция, ухудшение состояния окружающей среды и неэффективность государственной системы социальной защиты. Но Китай — растущая держава, которая испытывает гордость за свои достижения и исполнена чувством собственной праведности, внушаемые режимом, рассказывающим об унижениях страны в прошлом. Хотя у Китая есть все основания пойти на заключение такой сделки, нет никакой гарантии, что он ее заключит. Возвращение в нормальное русло Вызовы превосходству США не ограничиваются угрозой со стороны их соперников из числа великих держав. Мощь США ослабла изнутри еще и изнутри. В США и среди некоторых их основных союзников значительная часть населения утратила доверие к либеральному проекту, который долгое время придавал импульс западной внешней политике. Это разочарование отчасти является реакцией на двойное воздействие экономической глобализации и автоматизации, которые привели к сокращению уровня занятости в обрабатывающей промышленности в развитых странах. Оно также нашло отражение в усилении антииммигрантских настроений, что стало одной из причин принятого в Великобритании решения о выходе из ЕС, роста влияния шовинистических партий по всей Европе и избрания Дональда Трампа в США. В своей инаугурационной речи в 2017 году Трамп посетовал на «истребление американцев», виновниками которой, как он заявил, являются бывшие президенты и различные чиновники, сидящие за его спиной. Их политика, по его словам, «привела к обогащению промышленности иностранных государств за счет американской промышленности» и принесла пользу другим странам, при этом собственное богатство, сила и уверенность США превратились в прах. Политическое восхождение Трампа, его презрение к союзникам США и противоречивая политика его администрации (например, в таких вопросах, как торговля, Сирия и Иран) — все это привело в смятение давних партнеров США. Усилились сомнения в надежности США как военного союзника. А союзники в Азии и Европе, стремящиеся сохранить ценные экономические отношения с Китаем, возражают против более конфронтационной политики подхода Вашингтона по отношению к Пекину. В условиях, когда избиратели США не в силах выдержать бремя глобального лидерства и их альянсы становятся слабее, им не хватает единства внутри страны и в отношениях с союзниками, которое необходимо для ведения конфронтационной и дорогостоящей внешней политики. Некоторые могут возразить и заявить, что на самом деле изменения не так уж и велики. Ведь многие показатели национальной мощи (ВВП на душу населения, общие расходы на оборону, показатели экономических инноваций так далее) свидетельствуют о том, что США по-прежнему являются геополитическим титаном. И многие люди надеются, что, возможно, после мимолетного увлечения безоглядным шовинизмом демократические страны во всем мире решат, что они предпочитают прежний, более безопасный порядок. Но этот оптимизм ничем не обоснован. Во всем мире противники мирового порядка во главе с США обнаружили, что они могут противостоять влиянию США, даже если по совокупной мощи они сильно отстают от США. Напомним, что Советский Союз конкурировал с США на протяжении 40 с лишним лет, но его ВВП так и не достиг уровня выше 40% ВВП США. Китай уже в значительной мере преодолел этот порог. У великих держав, являющихся соперниками США, есть дополнительное преимущество в том, что они могут использовать свои военные и политические ресурсы вблизи своей страны, а Вашингтону, если он хочет сохранить свой нынешний статус, приходится распределять свои ресурсы по всему миру. Да и движение против либерального порядка внутри страны быстро не утихнет. Даже если избиратели решат отвергнуть самых экстремистски настроенных и некомпетентных популистских лидеров, причины их недовольства не исчезнут, и появятся более эффективные лидеры, которые дадут выход этому недовольству. В совокупности эти изменения не оставляют Соединенным Штатам иного выбора, кроме как приспособиться. На протяжении примерно 25 лет благодаря своей мощи (которой не было равных) США могли «отдыхать» от геополитики. Этот дух времени точно передал старший советник в администрации Джорджа Буша-младшего (George W. Bush), который в 2004 году в разговоре с писателем Роном Саскиндом (Ron Suskind) с насмешкой высказался о том, что он назвал «сообществом, предпочитающим реальный подход», за его трезвый политический анализ плюсов и минусов. «Вообще-то мир теперь уже действует не так, — сказал чиновник. — Теперь мы — империя, и когда мы действуем, мы создаем свою собственную реальность». Поскольку ни одна другая страна не могла оказать мощного сопротивления, американские лидеры чувствовали себя вправе переосмысливать реальность, во многом игнорируя возражения тех, кто выступал против глобального либерального проекта. Ученые будут спорить по поводу разумности выбранного ими пути — одни будут утверждать, что в целом американской проект либеральной гегемонии достиг многих своих целей, другие будут говорить, что страна свела на нет, растратила свою мощь и ускорила возврат к многополярности. Но каким бы ни был вердикт, сегодня ясно, что геополитический отпуск США закончился и что им предстоит серьезно скорректировать свой курс. Некоторым такое изменение может показаться болезненным, но на самом деле оно ознаменовало бы возвращение в нормальное русло. Почти для всех стран на протяжении всей истории суть внешней политики состояла в том, чтобы реализовывать насущные национальные интересы в мире, в котором существуют ограничения и конкурирующие державы. Действительно, именно так считали американские лидеры во время холодной войны, когда они взяли на вооружение политику активной конкуренции с Советским Союзом во всем мире, но при этом считаясь с его основными интересами вблизи его границ. В то время ястребы презрительно относились к политике сдерживания, называя ее слишком примиренческой или аморальной. Теперь же американцы с уважением относятся к политике сдерживания, считая ее образцом политической прозорливости. Если США хотят избежать войны и сотрудничать с сильными странами по вопросам, представляющим взаимный интерес, их лидерам необходимо отказаться от идеи превосходства США и совместить свои достойные похвалы амбиции и творческий подход с прагматизмом, необходимым в эпоху конкуренции великих держав. Вопрос уже заключается не в том, чего хотят добиться Соединенные Штаты. Он, скорее, состоит в том, чего могут добиться США, что могла бы поддержать все более раздробленная коалиция и с чем могут смириться их соперники.