Ламберто Занньер: противоречия в организации настолько существенные, что прийти к согласию не так просто

Генеральный секретарь Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) Ламберто Занньер в преддверии Совета министров иностранных дел (СМИД), запланированного на 8-9 декабря в Гамбурге, рассказал ТАСС о мерах повышения доверия в Европе, роли мониторинговой миссии ОБСЕ на Украине, а также о ситуации в Донбассе. — 8 декабря в Гамбурге начинает работу Совет министров иностранных дел стран ОБСЕ. Какие вопросы окажутся в этот раз в центре внимания? — Есть ряд вопросов, которые не обязательно приведут к принятию решений. Например, инициатива по контролю над вооружениями. Мы не ожидаем решений по этой теме, но рассчитываем, что на министерском уровне будет, как минимум, обсуждаться, в каком направлении двигаться. Есть определенные инициативы, например, исходящие от главы МИД ФРГ Франка-Вальтера Штайнмайера и ряда стран, которые работают вместе над тем, чтобы попытаться сформировать платформу для дальнейшей дискуссии. Задача сейчас состоит в том, чтобы найти общую базу, на которой все были бы готовы работать. Мне кажется, есть определенная заинтересованность в том, чтобы начать сравнивать восприятие безопасности и рисков как основу для дебатов о том, в каком направлении идти, как стимулировать систему мер по укреплению доверия. Это должно стать началом новой фазы диалога. Мы не говорим о том, чтобы перечеркнуть все наработанное. Но то, что у нас сегодня есть, работает не достаточно хорошо. Поэтому нам нужно перезапустить процесс. Это и будет одной из центральных тем. Министерская встреча также будет достаточно важной с точки зрения расширения возможностей организации как площадки для диалога. Будут неформальные дебаты — не только по этой, но и по многим другим темам. Для меня это является ключевым моментом. Еще одна тема — Украина, кризис в этой стране и вокруг нее. Мы по-прежнему остаемся в центре дискуссии. Но будет ли согласованное заявление или решение по итогам работы Совета — нужно еще посмотреть. Также под вопросом общая интерпретация странами ситуации на Украине. На прошлой неделе состоялась встреча "нормандской четверки", которая, к сожалению, не привела к конкретным результатам. Единственная хорошая новость заключается в том, что диалог продолжается. Помимо этого почти ничего не произошло. Поэтому даже попытки согласовать заявление по Украине на данном этапе проходят с трудом. Есть разные точки зрения, разные идеи о том, что должно быть отражено в качестве основных вызовов, связанных с этим кризисом. Это отражает и в целом ситуацию в области европейской безопасности. Мы видим то, что можно назвать возвратом геополитики. У нас разное восприятие происходящего, проблематичным является и поиск общего пространства для сотрудничества. В этом плане знаковым моментом было то, что в рамках организации нам удалось, учитывая эти различия, найти возможность для согласования мандата специальной мониторинговой миссии ОБСЕ на Украине (СММ), которая с численностью более тысячи человек стала самой масштабной в истории организации. Поддержка миссии остается неизменной, особенно в том, что касается ее адаптации к обстановке на месте. СММ удавалось в целом сбалансированно наблюдать за ситуацией на всей территории Украины, теперь она во многом сфокусирована на Донбассе и конфликте в этом регионе. То же самое касается миграции. Идет обсуждение, которое продолжается с начала года. ОБСЕ активно работает по этой теме на многих направлениях, отвечая на вызовы, связанные с миграцией. У нас есть решения по экономической миграции, есть концепция пограничного контроля, есть должность спецпредставителя по борьбе с торговлей людьми. Мы работаем с Интерполом по укреплению возможностей стран охранять самостоятельно свои собственные границы, мы боремся с организованной преступностью, работаем по темам защиты прав человека, толерантности и недискриминации, ведем диалог с партнерами по средиземноморскому региону. К тому же работаем по аспектам, которые напрямую не связаны с миграцией, но рассматриваются как близкие — например, насильственный экстремизм и даже терроризм. Но от работы по всем этим направлениям до всеобъемлющей концепции по вопрсоам миграции еще далеко. Я думаю, это [выработка такой концепции — прим. ТАСС] становится все более сложной задачей. Будет ли в итоге решение по миграции, пока не ясно. Даже, например, по вопросу временно перемещенных лиц в результате конфликтов (будь то Нагорный Карабах или Украина, Крым, Донбасс) — тему политизируют и делают принятие решения более сложным. — На прошлой неделе была обнародована инициатива министра иностранных дел ФРГ Франка-Вальтера Штайнмайера по контролю над вооружениями, к которой присоединились многие европейские главы МИД. Что может сделать ОБСЕ, и может ли организация стать площадкой для этого? — Что важно для меня, так это то, что есть политическая инициатива, и мы должны рассматривать это заявление как политическую инициативу. Лишь некоторые государства-члены организации поддержали ее. Сможем ли мы на этой основе инициировать диалог со всеми, включая одних из ключевых игроков — Россию и США, — остается под вопросом. Наша задача — собрать всех за столом и трансформировать инициативу во что-то, с чем смогут работать все. Это можно сделать в ОБСЕ, организация может попытаться осуществить эту трансформацию. Но это не означает, что данная инициатива должна стать предметом обсуждения в самой ОБСЕ. Здесь есть много аспектов, и ряд из них обсуждается в контексте совета Россия-НАТО. Я не настаиваю на том, чтобы это делала ОБСЕ, это можно сделать и независимо. Могут быть разные сценарии. Например, непонятно, сколько стран присоединятся, будут ли ограничения на участие. Сейчас центральноазиатские страны, за исключением Казахстана, не являются участниками ДОВСЕ (Договора об обычных вооруженных силах в Европе), то же самое касается ряда балканских и прибалтийских стран. Это один из вопросов, который требует обсуждения. Могут быть и разные решения касательно роли ОБСЕ в этом плане. Если мы сможем поддержать эту инициативу, то с радостью это сделаем. — В декларации также отмечалось, что Венский документ не отвечает на все существующие вызовы и требует обновления. Какова Ваша позиция? — Венский документ исправно работал в обстановке, которая была достаточно хорошо отрегулирована. Этот документ появился в результате "холодной войны" и отражает ее логику, логику кризисов и конфликтов государства с государством. И он хорошо работал в 90-е и позже. Теперь мы видим новые феномены. Во-первых, некоторые конфликты, как, например, в Донбассе или с Крымом — это то, что можно назвать гибридным конфликтом. Не совсем понятно, кто стоит за противоборствующими сторонами. Украинская сторона назвала это антитеррористической операцией, потому что считает, что борется с терроризмом. Мы находимся в ситуации, когда правила или параметры межгосударственного кризиса или конфликта не четкие. Сложно адаптировать или применять эти правила к кризису, который нам трудно описать. Поэтому нужно обновить или отладить механизм, чтобы он работал в новых обстоятельствах. Например, в начале конфликта в Донбассе украинская сторона приглашала страны использовать Венский документ, чтобы они направили инспекторов в Донбасс для наблюдения за военной активностью. Они туда направились, их там остановили ополченцы и взяли в плен на несколько дней. Это были не наблюдатели ОБСЕ, а военные, в основном из западных стран. Их сопровождали украинские военные, которые использовали механизмы Венского документа, но их воспринимали как представителей НАТО или стран, симпатизирующих НАТО. Они были задержаны людьми, которые даже не знали о существовании Венского документа. В итоге мы вели переговоры с самопровозглашенным мэром Славянска. Это потребовало от нас серьезных усилий, и от немцев тоже, потому что там были немецкие военные. Было сложно даже найти посредников для этих переговоров. Одно из моих предложений: нам нужно подумать над механизмом, который бы позволил ОБСЕ играть институциональную роль при проведении инспекций в контексте кризисов. Чтобы я мог дать им каски с надписью ОБСЕ, сказав, что у этих людей есть четкий мандат от ОБСЕ, чтобы их не рассматривали как представителей страны, использующих Венский документ в национальном качестве. Сделать их более нейтральными. Это одна их многих обсуждаемых идей по адаптации Венского документа. Второй аспект — это риск возникновения кризиса из-за нарастающей напряженности. Мы видели в контексте сирийского кризиса, как Турция сбила российский самолет. Мы могли бы иметь аналогичные инциденты над Черным или Балтийским морем с участием кораблей НАТО, российских самолетов. У нас нет механизмов, которые решали бы такие вопросы. Поэтому мы рассматриваем различные сценарии, как обновить уже существующие механизмы. Проблема в том, что противоречия в организации настолько существенные, что прийти к согласию, даже по однозначным вопросам, уже не так просто. Это большой вызов в том числе и для австрийского председательства в следующем году. — Мандат мониторинговой миссии на Украине истекает в марте будущего года. Будет ли он продлеваться? И вообще, есть ли стратегия завершения работы миссии? — СММ была создана для мониторинга происходящего в регионе. Со временем интерпретация мандата миссии изменилась, причем так, что с этими изменениями в сторону содействия выполнению Минских договоренностей были согласны все стороны. Это стало инструментом для международного сообщества не только в плане демонстрации присутствия и понимания происходящего, но и для того, чтобы постараться помочь сторонам в выполнении своих обязательств. Проблема в том (и мы видели это на последней встрече "нормандкой четверки"), что прогресс в выполнении "Минска" идет очень медленно. Существует риск, что, если стороны не выполняют обязательства, наша функция становится затяжной. По моим ощущениям, страны поддерживают эту роль ОБСЕ. Я не ожидаю, что возникнут какие-либо сложности, когда речь зайдет о продлении мандата. Но я задаюсь вопросом, насколько это устойчиво в долгосрочном плане. Что бы я действительно хотел увидеть, так это больший прогресс в выполнении "Минска" и разрешении кризиса. Урегулирование кризиса — это не ответственность ОБСЕ. Это ответственность самих сторон. Наша проблема в том, что мы вовлечены в наблюдение и содействие процессу, в котором стороны недостаточно привержены решению проблемы. Я могу продолжать играть эту роль, пока есть поддержка и готовность предоставлять необходимое финансирование, которое у ОБСЕ как у организации не бесконечно. А операция эта достаточно затратная. Мне кажется, что в сообществе стран ОБСЕ есть приверженность продолжать поддержку миссии. Пока это сохраняется, мы продолжим работать. У нас каждый год происходит дискуссия о продлении мандата. Посмотрим, как долго страны будут готовы продолжать эту работу при отсутствии видимого прогресса на местах. Другая сторона вопроса заключается в том, что я очень озабочен ограничением свободы передвижения, безопасности наблюдателей. Я обеспокоен тем, что к ним относятся неуважительно, они часто становятся объектом насилия. Наблюдателям многократно угрожали, в них стреляли, сбивали беспилотники. Так, мы сейчас пересматриваем стратегию применения БПЛА, поскольку австрийская фирма Schiebel несет потери из-за этой операции. Мы пересматриваем весь пакет применяемых технологий, но в целом будем больше инвестировать в технологии, поскольку это означает большую безопасность для наших людей. — Как вы оцениваете сейчас ситуацию с разведением противоборствующих сторон от линии соприкосновения в Донбассе, с созданием зон безопасности? — Здесь ситуация такая же, как и в целом. Мы видим, что в двух зонах, где должно происходить разведение, есть прогресс, в третьей — Станице Луганской — имплементация все еще хромает. Стороны не выводят силы. Но даже в зонах, где разведение произошло, часть задач не выполнена. Мы хотим, чтобы произошло разминирование, чтобы зона была для нас открыта и мы могли бы находиться в ней. Этого не происходит, мы остаемся снаружи, разведение идет, но еще не завершено. Мы не можем взять на себя ответственность сторон — они должны сами провести разминирование и открыть для нас эти зоны. Но этого не видно, а у нас нет свободы передвижения. Нас также беспокоит, что от этого страдает гражданское население. Например, КПП Золотое (пункт пропуска граждан на линии соприкосновения в Луганской области — прим. ТАСС) не работает так, как мы бы того хотели... К сожалению, в последнее время мы видим, что оружие, которое должно было быть выведено, оказалось опять возвращенным, включая тяжелое вооружение, многочисленные системы залпового огня. Они используются и наносят ущерб гражданскому населению, и мы видим рост числа жертв среди гражданских. Динамика конфликта не очень благоприятная. Стороны должны выполнять обязательства, а мы можем этому лишь содействовать, но не можем брать на себя ответственность. — В ходе встречи лидеров "нормандской четверки" в Берлине в октябре была достигнута договоренность о проработке вопроса создания полицейской миссии на Украине. Как идет работа над этой темой? — Мы проводим внутреннюю работу, включая анализ существующих в ООН моделей. Но нет политической инициативы на столе, нет импульса для нас, чтобы двигаться в сторону оказания помощи при проведении выборов, создания для этого условий безопасности. Я бы хотел увидеть прогресс на этом направлении, но, к сожалению, его пока нет. — Как, по Вашему мнению, мог бы выглядеть полицейский компонент? — Вопрос полицейской миссии должен рассматриваться отдельно от вопроса ее вооружения. Думаю, если дело пойдет дальше, обсуждение полицейского компонента станет одним из приоритетов. Я не уверен, что, если выдать оружие, повысится безопасность участников полицейской миссии. Это может даже стать угрозой и проблемой для них. Поэтому, как только мы начнем обсуждать полицейский компонент, чего пока не происходит, как я уже сказал, мы сможем разделить эти два вопроса. Полицейский компонент не обязательно должен быть вооруженным. Беседовал Михаил Щербаков